【出處】《環(huán)境》2011年第5期
【關(guān)鍵詞】環(huán)保局；原告資格
【寫作年份】2011年
【正文】
案情簡介
自2009年9月開始，昆明三農(nóng)農(nóng)牧公司和羊甫聯(lián)合牧業(yè)公司在未按環(huán)評批復(fù)要求建成污水收集處理設(shè)施的情況下，陸續(xù)允許養(yǎng)殖戶進(jìn)入養(yǎng)殖小區(qū)養(yǎng)豬，導(dǎo)致廢水滲入地下水系統(tǒng)，造成千米之遙的大龍?zhí)端|(zhì)變壞，兩個月后出現(xiàn)發(fā)黑發(fā)臭現(xiàn)象，人畜無法飲用。
事故發(fā)生后，官渡區(qū)環(huán)保局作出責(zé)令停止養(yǎng)殖、罰款50萬元的處罰決定。但被告對停止養(yǎng)殖置之不理，自行采取臨時防滲措施后繼續(xù)養(yǎng)殖，致2010年2月底至3月初再次發(fā)生養(yǎng)殖廢液泄漏事故，使大龍?zhí)栋钡葒?yán)重超標(biāo)，同時使鄰近的花莊水庫等污染風(fēng)險始終不能消除。
2010年8月，昆明市環(huán)保局提起公益訴訟，請求立即停止侵害，賠償污染治理費417.21萬元，以及事故專項應(yīng)急監(jiān)測費和治理成本評估費15.5萬余元。
昆明市中院認(rèn)為，環(huán)保局為保護該市生態(tài)、生活環(huán)境，追究危害環(huán)境的侵權(quán)責(zé)任，挽回環(huán)境侵權(quán)行為給社會造成的損失，代表國家向兩被告提起民事訴訟，符合法律規(guī)定。2011年1月，法院做出一審判決，要求兩被告立即停止侵害，向市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金支付治理費417.21萬元和治理成本評估費13.252萬元；駁回環(huán)保局其他訴訟請求，案件受理費4萬元由兩被告承擔(dān)。
自2008年底市中院環(huán)保審判庭掛牌以來，人們寄望于其能夠成為通過公益訴訟遏制污染的典范。然而其后的兩年間，該庭一直在零受案的尷尬中煎熬，直到迎來本案的破冰。在一片叫好聲中，卻也不乏“掄起大棒打蚊子”的質(zhì)疑，本案的原告環(huán)保局，更是被推到風(fēng)口浪尖上：環(huán)保局作為負(fù)有法定監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)，能否作為環(huán)境公益訴訟的原告？
雙方交鋒
事實上，云南的態(tài)度也一直搖擺不定。昆明市中院、檢察院、公安局、環(huán)保局于2008年11月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的實施意見》規(guī)定檢察機關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會團體可以提起公益訴訟；而2009年《全省法院環(huán)境保護審判建設(shè)及環(huán)境保護案件審理工作座談會紀(jì)要》卻以“環(huán)保公益訴訟制度本身就是司法對行政執(zhí)法的補充，在環(huán)境公益行政訴訟中，行政機關(guān)可能成為不履行法定職責(zé)之訴的被告”為由排除了環(huán)保局；本案則再次認(rèn)可了環(huán)保局的原告地位。
本案的出現(xiàn)顯然與2010年8月最高法院出臺的《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》有關(guān)?！兑庖姟访鞔_提出，各級法院要依法受理環(huán)保部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償案件。作為回應(yīng)，2010年11月，昆明市中院與市檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》，確立了檢察機關(guān)、環(huán)保機關(guān)、環(huán)保社團作為公益訴訟人的地位。
最高法院和云南省的有關(guān)文件顯然并未對環(huán)保局作為公益原告的必要性和正當(dāng)性予以論證，即便在可操作性上亦是語焉不詳。不解決這些問題，不僅環(huán)保局作為原告的正當(dāng)性值得懷疑，甚至?xí)斐伤痉w制和行政體制的扭曲，環(huán)境公益訴訟制度也就難以進(jìn)入法律層面得到普遍推廣。慶幸的是，理論與實務(wù)界均意識到這一問題，并展開了激辯。
反對者認(rèn)為，環(huán)保局作為法定監(jiān)管部門，擁有充分的行政權(quán)力來預(yù)防和控制污染，因此沒有必要再賦予其提起公益訴訟的權(quán)力；如果允許環(huán)保局逕行提起訴訟，相當(dāng)于逃避行使行政權(quán)，有怠于履行職責(zé)的嫌疑；且允許其訴訟即意味著同時運用行政程序和司法程序，會造成行政和司法資源的浪費。環(huán)保局不僅不應(yīng)作為公益訴訟的原告，反而應(yīng)當(dāng)成為行政公益訴訟的被告。
支持者則認(rèn)為，作為執(zhí)法者，環(huán)保局可以對污染者作出行政處罰和行政命令；在充當(dāng)公益訴訟主體時，環(huán)保局就成為了財產(chǎn)所有權(quán)人的代表，代表公共利益要求污染者停止對環(huán)境的侵害，這兩個身份并不存在互相取代。同時，環(huán)保局能最快捷、最及時地發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題；對證據(jù)的收集最完善、最便利，行政執(zhí)法中固定的證據(jù)可以作為訴訟中的證據(jù)使用；環(huán)保局對相關(guān)法律法規(guī)的熟知、掌握程度，以及所掌握的資源，也優(yōu)于其他訴訟主體。
同一主體，兩種截然相反的觀點，各有說辭且表面看起來各有其道理。孰為真命題？作為法律適用權(quán)威機關(guān)的最高法院非常突兀的給出了一個支持結(jié)論，且除環(huán)保局外未涉其他，顯然不能使?fàn)幾h停歇。問題究竟出在哪里？
尋找癥結(jié)
不難發(fā)現(xiàn)，上述立論都是簡單就環(huán)保局談原告資格，沒有將公益訴訟作為整體對待，從而忽略了公益訴訟的功能定位以及不同主體之間的協(xié)調(diào)，“只見樹木不見森林”，因而難以發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)所在。
從發(fā)生學(xué)上看，環(huán)境公益訴訟是作為執(zhí)行環(huán)境法律的補充，是作為對傳統(tǒng)訴訟模式在公益保護上不足的矯正而產(chǎn)生的。例如，美國公民訴訟即源于人們認(rèn)識到有限的資源、不充分的信息以及政治的壓力經(jīng)常使政府的環(huán)境執(zhí)法不力，因而通過公民訴訟激勵責(zé)任機構(gòu)更積極的落實污染控制標(biāo)準(zhǔn)，并在這些機構(gòu)未能勤政的情況下提供另外的執(zhí)行機制；同時，通過提前告知程序，保證公民訴訟不至于取代行政執(zhí)法。因而，討論環(huán)境公益訴訟時，應(yīng)時刻謹(jǐn)記其功能在于對環(huán)境執(zhí)法和傳統(tǒng)訴訟的補充，而非替代，忽略這一定位，便容易走入“全有或者全無”的歧路。
明確公益訴訟的這一定位，即可容易得出以下結(jié)論：其一，根據(jù)權(quán)力配置原則，司法作為最后一道防線，解決的應(yīng)是行政失靈的問題，這要求環(huán)保局提起訴訟應(yīng)限于窮盡行政權(quán)的場合；其二，如果傳統(tǒng)訴訟模式能夠解決問題，公益訴訟就應(yīng)當(dāng)加以限制。
所以，環(huán)保局能否作為公益訴訟原告，關(guān)鍵在于行政權(quán)能否有效實現(xiàn)對公益的保護。
根據(jù)《憲法》和《環(huán)境保護法》等規(guī)定，環(huán)境公益的直接維護者是環(huán)保部門。環(huán)境公益損害沒有通過行政權(quán)力得以糾正，要么是環(huán)保部門怠于行使權(quán)力，要么是囿于行政權(quán)的邊界使環(huán)境監(jiān)管出現(xiàn)真空。反對方僅看到環(huán)保局怠于履行責(zé)任，卻忽視了其執(zhí)法權(quán)并非萬能。
遍觀環(huán)境立法，環(huán)保局履行職責(zé)的前提均在于存在環(huán)境違法行為，無論是環(huán)評、“三同時”、總量控制、排污許可以及其他具體的管制措施，無一不是以違法作為處罰條件。關(guān)鍵是，在很多場合下，即使窮盡行政權(quán)仍無法使公益得到維護。
一般而言，環(huán)保局在公益維護上有以下四種情形：一是積極運用行政權(quán)對發(fā)現(xiàn)的（包括相關(guān)單位和個人的檢舉和控告的）違法行為進(jìn)行監(jiān)管，使公益得到充分維護；二是環(huán)保局怠于履行職責(zé)，使公益未得到維護；三是環(huán)保局積極履行職責(zé)仍未能使損害得到充分救濟；四是污染者達(dá)標(biāo)排放但仍造成損害，此時環(huán)保機關(guān)無處罰權(quán)。
第一種情形下并無公益訴訟存在的必要；第二種情形下，如果允許其提起訴訟，不僅造成行政和司法資源的雙重浪費，更是對權(quán)力配置根基的動搖，此時不僅不應(yīng)允許其作為原告，反倒是可以針對其提起行政公益訴訟，要求其履行監(jiān)管職責(zé)；第三和第四種情況下，環(huán)保局的執(zhí)法權(quán)便存在真空，在無其他主體起訴的情況下，環(huán)境公益便很難得到維護。
由此，環(huán)保局提起環(huán)境公益訴訟的條件可以明確為：（1）行為人違法造成污染或者生態(tài)破壞，造成環(huán)境損害（是否有人身、財產(chǎn)損害在非所問）；或者雖未違反規(guī)定，但其行為導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損；（2）窮盡行政救濟仍無法使環(huán)境損害得以彌補；（3）在存在特定受害人時，受害人的私益訴訟未能在客觀上達(dá)到公益維護的目的；（4）沒有其他主體先行提起公益訴訟。只有滿足上述四個條件，環(huán)保局才應(yīng)提起公益訴訟。
本案簡評
以上述標(biāo)準(zhǔn)檢視本案，仍有值得追問之處。
根據(jù)《水污染防治法》等規(guī)定，官渡區(qū)環(huán)保局依法做出罰款50萬元的行政處罰和責(zé)令停止違法行為的行政命令。兩被告并未停止養(yǎng)殖，環(huán)保局可以請求人民法院強制執(zhí)行；同時，環(huán)保局亦可以要求兩被告限期采取治理措施，消除污染，不按要求采取治理措施或者不具備治理能力的，由環(huán)境保護主管部門指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔(dān)。但我們看到，環(huán)保局的作為僅停留在做出處罰決定，并未采取進(jìn)一步的行動，很難說得上窮盡行政權(quán)而符合公益訴訟的起訴條件。在此背景下允許環(huán)保局提起公益訴訟，事實上有“行政職權(quán)民事化”之嫌，更沒有理由相信環(huán)保局及其背后的同級政府都不能解決的問題而法院能夠解決。
即便解決了正當(dāng)性問題，亦不必然意味著環(huán)保局是公益訴訟的唯一選擇。事實上，將行政機關(guān)作為公益代表，是基于三個基本預(yù)設(shè)：其一，這些機關(guān)是全知全能的，擁有充分的信息；第二，沒有部門利益存在，發(fā)現(xiàn)問題主動解決；第三，能夠抵御外部壓力。很顯然，這些預(yù)設(shè)并非總能成立，對于具有高度科技背景和廣度利益沖突的環(huán)境問題，環(huán)保機關(guān)并不能充分認(rèn)知，且現(xiàn)有職責(zé)已非常繁重；環(huán)保機關(guān)同樣有自身利益考量，其提起公益訴訟并無充分的動力機制。從實踐看，各地環(huán)保機關(guān)提起第一起環(huán)境公益訴訟后便趨于沉寂，尚未見有持續(xù)維護公益的案例出現(xiàn)。從國際上看，各國公益訴訟的生力軍也從來不在于公共部門，而在于環(huán)保團體。因而，即便允許環(huán)保局提起公益訴訟，也不能將希望完全寄托在其身上，畢竟，其只是提供了保護公益的一種可能性，而非全部。
【作者簡介】
張寶，單位為中南財經(jīng)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所。
雷馬衛(wèi)律師辦案原則：誠信執(zhí)業(yè)，依法維權(quán)。
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