擴(kuò)大受案范圍完善審理程序強(qiáng)化執(zhí)行措施
解讀新修改的行政訴訟法
11月1日閉幕的十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議,表決通過關(guān)于修改行政訴訟法的決定。
據(jù)了解,現(xiàn)行行政訴訟法于1989年由七屆全國人大第二次會(huì)議通過,1990年10月1日起實(shí)施。這部被稱為“民告官”的法律規(guī)定了行政訴訟程序的基本規(guī)則,實(shí)施以來,在解決行政爭議,推進(jìn)依法行政,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益等方面,發(fā)揮了重要作用。同時(shí),隨著社會(huì)主義民主法制建設(shè)的深入推進(jìn),行政訴訟制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問題也日漸突出。人民群眾對行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題反映強(qiáng)烈。為解決這些突出問題,適應(yīng)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的新要求,有必要對行政訴訟法予以修改完善。
據(jù)介紹,此次修改工作注重把握以下幾點(diǎn):一是維護(hù)行政訴訟制度的權(quán)威性,針對現(xiàn)實(shí)中的突出問題,強(qiáng)調(diào)依法保障公民、法人和其他組織的訴訟權(quán)利；二是堅(jiān)持我國行政訴訟制度的基本原則,維護(hù)行政權(quán)依法行使和公民、法人和其他組織尋求司法救濟(jì)渠道暢通的平衡,保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)；三是堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā),循序漸進(jìn),逐步完善；四是總結(jié)行政審判實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn),把經(jīng)實(shí)踐證明的有益經(jīng)驗(yàn)上升為法律。
可訴條件無具體行政行為限制
新法將現(xiàn)行行政訴訟法中對“具體行政行為”可提起行政訴訟,修改為“行政行為”。
現(xiàn)行行政訴訟法第二條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！碑?dāng)時(shí)立法中用“具體行政行為”的概念,針對的是“抽象行政行為”,主要考慮是限定可訴范圍?？紤]到現(xiàn)行行政訴訟法第十一條、第十二條對可訴范圍已作了明確列舉,哪些案件應(yīng)當(dāng)受理,哪些案件不受理,界限是清楚的,可以根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展不再從概念上作出區(qū)分,因此新法將“具體行政行為”修改為“行政行為”。
五方面加強(qiáng)對當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)
行政訴訟面臨的“三難”,最突出的是立案難。公民、法人或者其他組織與政府機(jī)關(guān)及其工作人員產(chǎn)生糾紛,行政機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告,法院不愿受理,導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)通過訴訟解決的糾紛進(jìn)入信訪渠道,在有些地方形成了“信訪不信法”的局面。為通暢行政訴訟的入口,新法從五個(gè)方面完善對當(dāng)事人的訴權(quán)保護(hù):
——明確人民法院和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利。增加規(guī)定:人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利,對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。
——擴(kuò)大受案范圍。將對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；對征收、征用及其補(bǔ)償決定不服的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金或者支付最低生活保障待遇、社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的,納入受案范圍。同時(shí),按照黨的十八大和十八屆三中全會(huì)有關(guān)精神,以簡政放權(quán)為重點(diǎn)的行政審批制度改革繼續(xù)深入推進(jìn),有些社會(huì)組織已承接了一部分原由政府部門辦理的事項(xiàng),下一步還可能承擔(dān)更多的公共管理和公共服務(wù)職能,其行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的,也應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟救濟(jì)渠道。為此,新法將依照規(guī)章授權(quán)的組織作出行政行為的侵權(quán)行為納入可訴范圍。
——明確可以口頭起訴,方便當(dāng)事人行使訴權(quán)。增加規(guī)定:起訴應(yīng)當(dāng)向人民法院遞交起訴狀,并按照被告人數(shù)提出副本。書寫起訴狀確有困難的,可以口頭起訴,由人民法院記入筆錄,出具注明日期的書面憑證,并告知對方當(dāng)事人。
——實(shí)行登記立案制度。規(guī)定:人民法院在接到起訴狀時(shí)對符合本法規(guī)定的起訴條件的,應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮Ξ?dāng)場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的,應(yīng)當(dāng)接收起訴狀,出具注明日期的書面憑證,并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的,作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對裁定不服的,可以提起上訴。
——明確人民法院的相應(yīng)責(zé)任。增加規(guī)定:對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證以及不一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正起訴狀內(nèi)容的,當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴,上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正,并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
法院可對規(guī)范性文件附帶審查
實(shí)踐中,有些具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,是地方政府及其部門制定的規(guī)范性文件中越權(quán)錯(cuò)位等規(guī)定造成的。
為從根本上減少違法行政行為,可以由法院在審查行政行為時(shí)應(yīng)公民、法人或者其他組織的申請對規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。這有利于糾正相關(guān)規(guī)范性文件的違法問題。
為此,新法增加規(guī)定:一是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法,在對行政行為提起訴訟時(shí),可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。但規(guī)范性文件不含規(guī)章。二是人民法院在審理行政案件中,發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性文件不合法的,不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù),并應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)提出處理的司法建議。
進(jìn)一步完善行政訴訟管轄制度
現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定,基層人民法院管轄第一審行政案件。
為了解決行政案件審理難問題,減少地方政府對行政審判的干預(yù),在總結(jié)現(xiàn)行做法的基礎(chǔ)上,根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的精神,新法增加規(guī)定:一是經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn),高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況,確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。二是對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件,由中級人民法院管轄。
增加規(guī)定行政訴訟代表人制度
新的行政訴訟法完善了訴訟參加人制度。
一是明確原告資格?，F(xiàn)行行政訴訟法關(guān)于原告資格的規(guī)定比較原則。實(shí)踐中,有的將行政訴訟原告僅理解為具體行政行為的相對人,排除了其他利害關(guān)系人。新法明確:行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織,有權(quán)提起訴訟。
二是進(jìn)一步明確被告資格。根據(jù)實(shí)踐需要,新法增加規(guī)定:復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定,公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的,作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的,復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。行政機(jī)關(guān)委托的組織作出行政行為的,委托的行政機(jī)關(guān)是被告。行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的,繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。經(jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的,復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。
三是增加訴訟代表人制度?，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定了共同訴訟,但未規(guī)定訴訟代表人制度。為了提高司法效率,新法參照民事訴訟法,增加規(guī)定:當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟,可以由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當(dāng)事人發(fā)生效力,但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認(rèn)對方當(dāng)事人的訴訟請求,應(yīng)當(dāng)經(jīng)被代表的當(dāng)事人同意。
四是細(xì)化第三人制度?，F(xiàn)行行政訴訟法有關(guān)第三人的規(guī)定較為原則。實(shí)踐中,行政訴訟涉及第三方利益的情形逐漸增多,完善第三人制度有利于解決行政爭議。為此,新法規(guī)定:公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟,或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的,可以作為第三人申請參加訴訟,或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的,第三人有權(quán)依法提起上訴。
進(jìn)一步完善行政訴訟證據(jù)制度
現(xiàn)行行政訴訟法有關(guān)證據(jù)的規(guī)定較為簡單,總結(jié)現(xiàn)行做法,新法作如下補(bǔ)充修改:
一是明確被告逾期不舉證的后果。針對被告不舉證或者拖延舉證的情況,增加規(guī)定:被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù),視為沒有相應(yīng)證據(jù)。但是,被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益,第三人提供證據(jù)或者人民法院依法調(diào)取證據(jù)的除外。
二是完善被告的舉證制度?，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定在訴訟過程中,被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。為了查明事實(shí),增加規(guī)定:在兩種情形下,經(jīng)人民法院準(zhǔn)許,被告可以補(bǔ)充證據(jù),一是被告在作出行政行為時(shí)已經(jīng)收集了證據(jù),但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的；二是原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據(jù)的。
三是明確原告的舉證責(zé)任?，F(xiàn)行行政訴訟法沒有規(guī)定原告的舉證責(zé)任。但在有些情況下,如果原告不舉證,就難以查清事實(shí),作出正確的裁判。因此,需要原告承擔(dān)一定的舉證責(zé)任,增加規(guī)定:在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中,原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)。但被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的和原告因正當(dāng)理由不能提供證據(jù)的除外。在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣?原告應(yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的,由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。
四是完善人民法院調(diào)取證據(jù)制度。為了規(guī)范法院依申請調(diào)取證據(jù)行為,增加規(guī)定:與本案有關(guān)的下列證據(jù),原告或者第三人不能自行收集的,可以申請人民法院調(diào)取,一是由國家機(jī)關(guān)保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù)；二是涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的證據(jù)；三是確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)。
五是明確證據(jù)的適用規(guī)則。為了規(guī)范證據(jù)使用,增強(qiáng)判決的公正性和說服力,增加規(guī)定:證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示,并由當(dāng)事人互相質(zhì)證。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的證據(jù),不得在公開開庭時(shí)出示。人民法院應(yīng)當(dāng)按照法定程序,全面、客觀地審查核實(shí)證據(jù)。對未采納的證據(jù)應(yīng)當(dāng)在裁判文書中說明理由。以非法手段取得的證據(jù),不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。
民事行政爭議交叉有處理機(jī)制
有些行政行為引起的爭議,往往伴隨著相關(guān)的民事爭議。這兩類爭議依照行政訴訟法和民事訴訟法分別立案,分別審理,浪費(fèi)了司法資源,有的還導(dǎo)致循環(huán)訴訟,影響司法效率,不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
根據(jù)實(shí)踐中行政爭議與相關(guān)民事爭議一并審理的做法,新法增加規(guī)定:一是在涉及行政許可、登記和就民事爭議所作的裁決的行政訴訟中,當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的,人民法院可以一并審理。二是在行政訴訟中,人民法院認(rèn)為該行政案件審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的,裁定中止行政訴訟。
增加規(guī)定確認(rèn)違法或無效判決
現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定了維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決等四類判決形式:這些判決形式已不能完全適應(yīng)審判實(shí)際需要,應(yīng)予修改完善。新法作如下補(bǔ)充修改:
——以判決駁回原告訴訟請求代替維持判決。根據(jù)審判實(shí)際需要,新法規(guī)定:行政行為證據(jù)確鑿,適用法律、法規(guī)正確,符合法定程序的,或者原告要求被告履行職責(zé)或給付義務(wù)理由不成立的,人民法院判決駁回原告的訴訟請求。
——增加給付判決。根據(jù)審判實(shí)際需要,規(guī)定:人民法院經(jīng)過審理,查明被告依法負(fù)有給付義務(wù)的,判決被告履行給付義務(wù)。
——增加確認(rèn)違法或者無效判決。根據(jù)審判實(shí)際需要,規(guī)定:在五種情形下,人民法院判決確認(rèn)行政行為違法,一是行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷,但撤銷該行政行為將會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的；二是行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷,但不具有可撤銷內(nèi)容的；三是行政行為程序輕微違法,但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的；四是被告不履行或者拖延履行法定職責(zé),判決履行已沒有意義的；五是被告撤銷或者變更原違法行政行為,原告仍要求對原行政行為的違法性作出確認(rèn)的。同時(shí)規(guī)定:行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形,原告申請確認(rèn)行政行為無效的,人民法院判決確認(rèn)無效。人民法院作出確認(rèn)違法或者無效的判決時(shí),可以同時(shí)判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的,依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。
——擴(kuò)大變更判決范圍。根據(jù)審判實(shí)際需要,規(guī)定:行政處罰明顯不當(dāng),或者其他行政行為涉及對款額的確定或者認(rèn)定確有錯(cuò)誤的,人民法院可以判決變更。人民法院判決變更,不得加重原告的義務(wù)或者減少原告的利益。但利害關(guān)系人同為原告,且訴訟請求相反的除外。
一些行政訴訟可適用簡易程序
現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定簡易程序。增加簡易程序,有利于提高審判效率,降低訴訟成本。
總結(jié)現(xiàn)行做法,新法增加規(guī)定:人民法院審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的第一審行政案件,可以適用簡易程序,一是被訴行政行為是依法當(dāng)場作出的；二是案件涉及款額二千元以下的；三是屬于政府信息公開案件的；四是當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的。發(fā)回重審、按照審判監(jiān)督程序再審的案件不適用簡易程序。同時(shí)規(guī)定,適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣?由審判員一人獨(dú)任審理,并應(yīng)當(dāng)在立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)。
被訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴
新法增加規(guī)定,被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的,應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。
行政訴訟是“民告官”的制度,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,不僅有利于解決行政爭議,也有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法行政的意識。新法總結(jié)近年來一些地方推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的好的做法,對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作出規(guī)定。
實(shí)踐中有些行政機(jī)關(guān)不到庭應(yīng)訴,或者中途隨意退庭,影響了案件的正常審理,新法規(guī)定:人民法院對被告經(jīng)傳票傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭,或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的,可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告,并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。
明確行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行判決責(zé)任
當(dāng)前,行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行法院判決的問題仍較為突出。
為增強(qiáng)法律規(guī)定的可執(zhí)行性,新法增加規(guī)定:行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的,一審人民法院可以采取下列措施:一是對應(yīng)當(dāng)歸還的罰款或者應(yīng)當(dāng)給付的款額,通知銀行從該行政機(jī)關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥；二是在規(guī)定期限內(nèi)不履行的,從期滿之日起,對該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十元至一百元罰款；三是將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告；四是向該行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān),根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理,并將處理情況告知人民法院；五是拒不履行判決、裁定、調(diào)解書,社會(huì)影響惡劣的,可以對該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。
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