王敬波王燁
【案情回放】
原告甲公司于2013年7月以每噸460元的價(jià)格，從案外人乙公司處購進(jìn)鹽產(chǎn)品76噸用于生產(chǎn)。被告鹽務(wù)局于2013年8月12日立案調(diào)查處理，當(dāng)日對原告的供應(yīng)科長扈某進(jìn)行了調(diào)查詢問，并進(jìn)行了現(xiàn)場檢查、現(xiàn)場拍照和抽樣取證，并于當(dāng)日向原告下達(dá)了先行登記保存證據(jù)通知書、責(zé)令（限期）改正違法行為通知書、行政處罰事先告知書。在行政處罰事先告知書中告知了原告擬處罰事項(xiàng)、請求聽證的權(quán)利及提出期限，并告知原告“如果有陳述、申辯意見請于2013年8月16日前向本局提出”。8月14日，被告對乙公司的業(yè)務(wù)經(jīng)理黃某進(jìn)行了調(diào)查詢問。8月16日，被告向原告作出了行政處罰決定書，認(rèn)為原告的行為違反了《山東省鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十一條第二款的規(guī)定，根據(jù)《山東省鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第四十四條的規(guī)定，給予原告剩余鹽產(chǎn)品45.75噸、罰款8.36萬元的行政處罰。原告對行政處罰決定不服，于2013年9月3日向縣人民政府提起行政復(fù)議，縣人民政府于11月1日作出行政復(fù)議決定書，維持被告作出的行政處罰決定。原告不服訴至法院，要求撤銷行政處罰。本案在審理過程中，原、被告庭外進(jìn)行了和解，原告撤回了起訴。
【不同觀點(diǎn)】
本案雖然最終以原告撤回起訴結(jié)案，但是在庭審過程中，原被告之間存在很大的爭議，本案爭議的主要焦點(diǎn)是：在行政處罰法對被處罰人的陳述、申辯權(quán)利行使的期限未作規(guī)定的情況下，被告行政機(jī)關(guān)違背自行設(shè)定的期限作出了行政處罰是否應(yīng)當(dāng)按照行政訴訟法第七十條第三項(xiàng)違反法定程序的規(guī)定而予以撤銷？
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被告鹽務(wù)局對于原告享有的陳述申辯權(quán)利提出的“于2013年8月16日前向本局提出”的期限限制，行政處罰法中并沒有作出規(guī)定，所以該期限限制并不屬于法定程序，故，違反了該自行設(shè)定的期限限制程序作出的行政處罰行為，不能按照行政訴訟法第七十條第三項(xiàng)違反法定程序的情形而予以撤銷。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，被告鹽務(wù)局對于原告享有的陳述申辯權(quán)利提出的“于2013年8月16日前向本局提出”的期限限制，屬于對原告的一種程序性的承諾，是行政主體以自我設(shè)定義務(wù)為意圖，為自己設(shè)定對其有拘束力的義務(wù)，其應(yīng)當(dāng)與法定程序有一樣的法律效力，被告應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守該執(zhí)法程序限制。被告明確告知原告可以于2013年8月16日前進(jìn)行陳述、申辯，卻在2013年8月16日即期限未屆滿時(shí)作出行政處罰決定的行為，屬于程序違法，侵犯了原告陳述、申辯的權(quán)利，被告作出的行政處罰應(yīng)當(dāng)予以撤銷。
第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，聽證法律規(guī)定的期限是三天，本案被告鹽務(wù)局立案時(shí)間是8月12日，作出處罰時(shí)間是8月16日，已經(jīng)留足了三天的聽證時(shí)間，在三日內(nèi)原告沒有提出聽證申請，在三日后依法作出行政處罰決定沒有違反法定程序。
【法官回應(yīng)】
自設(shè)義務(wù)和法定程序具有同等法律效力
本案的被告鹽務(wù)局給原告對行政處罰的陳述、申辯設(shè)定一定的期限，卻在期限屆滿前作出行政處罰，從而引發(fā)對行政機(jī)關(guān)違反自行設(shè)定的期限義務(wù)應(yīng)如何處理的討論。
1.行政機(jī)關(guān)自行設(shè)定的期限義務(wù)的性質(zhì)認(rèn)定
本案涉及的行政處罰中，行政處罰法僅僅規(guī)定當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，對于陳述和申辯的期限，行政處罰法并沒有進(jìn)行規(guī)定，而法定程序是指由法律、法規(guī)、規(guī)章及其他合法有效的規(guī)范性文件設(shè)定的行政程序。因此，行政機(jī)關(guān)在法律允許的范圍對該期限擁有自由裁量權(quán)，可自行設(shè)定一定的期限，這種自行設(shè)定的期限不僅對當(dāng)事人有一定的約束力，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)遵守。
這種行政機(jī)關(guān)自行設(shè)定的期限義務(wù)屬于行政機(jī)關(guān)程序性承諾，屬于行政機(jī)關(guān)的自設(shè)義務(wù)的一種，行政機(jī)關(guān)自設(shè)義務(wù)是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施某一行政行為時(shí)，為達(dá)到某種行政目的，依照法律法規(guī)或者職權(quán)為自身規(guī)定的義務(wù)。它具有主體特定性、行為單方性、但往往缺少法律明確規(guī)定的特點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)一旦自己設(shè)定義務(wù)，這種設(shè)定的義務(wù)就對其具有一定的約束力，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行該義務(wù)，不履行或者不按照規(guī)定履行義務(wù)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律后果。行政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)未明確規(guī)定的情況下，自行設(shè)定的期限義務(wù)應(yīng)當(dāng)視為其對作出行政行為程序的一種自我限制，行政機(jī)關(guān)不按照該程序作出行政行為將對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。
本案中，被告在行政處罰事先告知書中明確告知原告可以于2013年8月16日前進(jìn)行陳述、申辯，被告在法律法規(guī)未對陳述、申辯期限作出明確規(guī)定的情況下，自己作出期限限制并明確告知原告，既是對原告進(jìn)行陳述和申辯期限的一種限制，這也是對被告鹽務(wù)局作出行政處罰期限的一種限制。若原告在指定的期限提出陳述和申辯意見，被告鹽務(wù)局應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定進(jìn)行復(fù)核。若原告在指定期限內(nèi)未提出陳述和申辯意見，被告鹽務(wù)局只能在期限屆滿后作出行政處罰。因此，該自設(shè)期限義務(wù)的行為應(yīng)視為被告鹽務(wù)局對自己執(zhí)法程序限制的允諾，其應(yīng)當(dāng)與法定程序有一樣的法律效力，被告鹽務(wù)局應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守該執(zhí)法程序限制。被告鹽務(wù)局明確告知原告可以于2013年8月16日前進(jìn)行陳述、申辯，卻在2013年8月16日即期限未屆滿時(shí)作出行政處罰決定的行為，屬于程序違法，侵犯了原告陳述、申辯的權(quán)利，被告作出的行政處罰行為應(yīng)當(dāng)予以撤銷。
2.當(dāng)事人陳述、申辯與聽證的區(qū)別
第三種觀點(diǎn)是被告行政機(jī)關(guān)在庭審辯論過程中提出的觀點(diǎn)，其明顯將行政處罰程序中的當(dāng)事人陳述、申辯的權(quán)利與聽證程序相混淆。聽取當(dāng)事人的陳述、申辯與聽證程序都是行政機(jī)關(guān)聽取當(dāng)事人意見的程序，都是程序公正原則的體現(xiàn)，實(shí)際上聽證程序也是行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前聽取當(dāng)事人陳述和申辯的程序，但是并不是所有的行政處罰決定作出前都要啟動聽證程序，當(dāng)事人對于所有行政機(jī)關(guān)給予其的行政處罰都享有陳述和申辯的權(quán)利，而聽證程序只有在行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定前，當(dāng)事人才有要求舉行聽證的權(quán)利。因責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰對當(dāng)事人的影響較大，因此法律專門對聽證程序進(jìn)行了規(guī)定，包括規(guī)定了“當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后三日內(nèi)提出”。
本案被告鹽務(wù)局對原告的罰款達(dá)8.36萬元，屬于較大數(shù)額的罰款，所以，被告鹽務(wù)局在2013年8月12日向原告下發(fā)的行政處罰事先告知書中告知了原告請求聽證的權(quán)利，并告知原告“如果有陳述、申辯意見請于2013年8月16日前向本局提出”。按照法律規(guī)定，原告若要求聽證，應(yīng)當(dāng)在被告鹽務(wù)局告知其有要求聽證的權(quán)利后三日內(nèi)提出，也就是原告若要求聽證，必須要在8月15日前提出，原告未在8月15日前提出，說明原告已經(jīng)放棄了要求舉行聽證的權(quán)利，按照常理，行政機(jī)關(guān)可在8月16日作出行政處罰決定，但是被告鹽務(wù)局下發(fā)通知告知原告“如果有陳述、申辯意見請于2013年8月16日前向本局提出”，就證明原告在8月16日雖已經(jīng)無法要求聽證，但是仍有陳述和申辯的權(quán)利，被告鹽務(wù)局于8月16日作出行政處罰，侵犯了原告的陳述申辯的權(quán)利，沒有遵守其自設(shè)義務(wù)的承諾，依法應(yīng)按照違反法定程序的規(guī)定予以撤銷。
（作者單位：山東省淄博市中級人民法院沂源縣人民法院）
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