裁判要旨
在相關(guān)法律規(guī)范未限定評(píng)估機(jī)構(gòu)選定時(shí)點(diǎn)的情況下，征收部門無論是在征收決定作出之前還是之后通知被征收人選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的，均應(yīng)充分保障被征收人協(xié)商的權(quán)利，尊重被征收人的意愿，確保選擇程序正當(dāng)。
案情
2013年9月6日，湖南省C市T區(qū)人民政府對(duì)郭某作出《房屋征收補(bǔ)償決定》。郭某不服，認(rèn)為被告在作出房屋征收決定前已選定了房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，剝奪了被征收人的協(xié)商選擇權(quán)，房屋評(píng)估價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格，違反了國務(wù)院590號(hào)令第20條的規(guī)定，補(bǔ)償程序嚴(yán)重違法，請(qǐng)求法院撤銷《房屋征收補(bǔ)償決定》。
裁判
湖南省C市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告作出征收補(bǔ)償決定的事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，判決駁回郭某的訴訟請(qǐng)求。郭某不服，提起上訴。
湖南省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)國務(wù)院590號(hào)令和《國有土地上房屋征收評(píng)估辦法》相關(guān)規(guī)定，只要依法保障了被征收人協(xié)商選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利，協(xié)商不成時(shí)，以其他方式確定評(píng)估機(jī)構(gòu)的程序正當(dāng)，且評(píng)估機(jī)構(gòu)能夠依法獨(dú)立、客觀、公正地開展評(píng)估工作，則無論是在作出征收決定之前還是之后選定評(píng)估機(jī)構(gòu)，都不影響房地產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估，不違反國務(wù)院590號(hào)令的規(guī)定。被上訴人根據(jù)C市房屋征收工作的實(shí)際，在發(fā)布征收范圍公告以后、征收決定公告以前，通知被征收人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)協(xié)商選定房產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，協(xié)商不成的，即由房屋征收部門主持，以公開抽簽的方式確定，并對(duì)抽簽過程和結(jié)果進(jìn)行了公證。被上訴人以評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的分戶評(píng)估報(bào)告結(jié)果為依據(jù)，對(duì)每戶制訂征收補(bǔ)償方案，沒有違反國務(wù)院590號(hào)令的規(guī)定。湖南高院遂判決駁回上訴，維持原判。
評(píng)析
本案的爭議焦點(diǎn)是評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇時(shí)點(diǎn)是否必須限定在征收決定公告之后。國務(wù)院590號(hào)令和住建部《國有土地上房屋征收評(píng)估辦法》對(duì)此均未作具體規(guī)定。根據(jù)國務(wù)院590號(hào)令第20條第1款的規(guī)定，評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。在實(shí)際操作中，有些省份規(guī)定征收決定公告之前選定評(píng)估機(jī)構(gòu)，如北京；也有規(guī)定評(píng)估機(jī)構(gòu)在作出征收決定之后再選定的，如河南、四川等；也有未明確規(guī)定評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇時(shí)點(diǎn)的，如湖南等。訴訟中，郭某提出，最高人民法院2014年8月29日發(fā)布的征收拆遷十大案例中，河南省“文白安訴商城縣人民政府征收補(bǔ)償決定案”明確強(qiáng)調(diào)征收決定作出后才能正式確定評(píng)估機(jī)構(gòu)的基本程序要求，本案應(yīng)適用該案例的裁判理由。
1、評(píng)估時(shí)點(diǎn)與評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇應(yīng)充分尊重被征收人意愿
對(duì)于本案評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇時(shí)點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，征收決定作出之后，征收范圍和被征收人才能正式確定，故“選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)”規(guī)定在國務(wù)院590號(hào)令的第三章“補(bǔ)償”中，而非第二章“征收決定”中。因此，根據(jù)正當(dāng)程序的要求，在征收決定作出之后，征收部門才可以通知被征收人協(xié)商選定評(píng)估機(jī)構(gòu)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國務(wù)院590號(hào)令將評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇程序、方式等授權(quán)由省級(jí)政府具體規(guī)定，在法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，只要充分保障了被征收人協(xié)商選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利，協(xié)商不成時(shí)，以其他方式確定評(píng)估機(jī)構(gòu)的程序正當(dāng)，且評(píng)估機(jī)構(gòu)能夠依法獨(dú)立、客觀、公正地開展評(píng)估工作，則無論是在作出征收決定之前還是之后選定評(píng)估機(jī)構(gòu)，都不影響房地產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估，不違反國務(wù)院590號(hào)令的規(guī)定。河南省對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的確定時(shí)點(diǎn)有明確規(guī)定，其裁判理由不具有普適性。本案采納了后一種觀點(diǎn)。
2、如何確保評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇程序正當(dāng)
選擇房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)是法律賦予被征收人的一項(xiàng)基本程序性權(quán)利，不僅征收部門應(yīng)當(dāng)為被征收人行使和實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)權(quán)利提供合理的支持與保障，而且各省也應(yīng)該根據(jù)法律，結(jié)合各自的實(shí)際情況，明確規(guī)定評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇時(shí)點(diǎn)。這樣既有利于規(guī)范行政程序，限制其行使的隨意性，也有利于保障行政相對(duì)人的基本程序權(quán)利。從國務(wù)院590號(hào)令的立法精神和其篇章結(jié)構(gòu)、邏輯順序看，將協(xié)商選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)規(guī)定在征收決定作出之后，應(yīng)該更符合國務(wù)院590號(hào)令的規(guī)定和保護(hù)被征收人的程序權(quán)利。
住建部《國有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第4條規(guī)定，在與被征收人協(xié)商不成的情況下，由房屋征收部門通過組織被征收人按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票決定，或者通過搖號(hào)、抽簽等方式確定。如果房屋征收部門在第一次通知被征收人協(xié)商選定評(píng)估機(jī)構(gòu)不成的情況下，就直接由征收部門主持抽簽確定，尚不能充分體現(xiàn)被征收人之間的協(xié)商過程。在被征收人第一次協(xié)商不成時(shí)，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)再組織一次協(xié)商，如組織不少于三分之二的被征收人按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票決定。若仍無法決定，再通過搖號(hào)、抽簽等隨機(jī)選定方式確定。經(jīng)過這樣的協(xié)商程序，被征收人自由選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的意愿才能得到充分尊重，其合法利益也只有通過評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇程序的正當(dāng)行使，才能得以保障。
本案案號(hào)：（2013）長中行征初字第418號(hào)判決，（2014）湘高法行終字第181號(hào)判決
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