積極穩(wěn)妥推進(jìn)人民陪審制度改革
——人民陪審員制度改革試點(diǎn)法院座談會(huì)綜述
2014年12月19日，最高人民法院司法改革辦公室在廣東省珠海市中級(jí)人民法院召開全國(guó)部分人民陪審員制度改革試點(diǎn)法院座談會(huì)。與會(huì)代表就人民陪審員制度改革的基本情況、面臨的主要問題和今后的改革重點(diǎn)等問題進(jìn)行了充分研討。大家一致認(rèn)為，人民陪審制度改革是黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)提出的一項(xiàng)重要司法改革任務(wù)，改革試點(diǎn)法院要嚴(yán)格按照中央的要求和部署，結(jié)合地方實(shí)際情況，認(rèn)真梳理問題，提出切實(shí)可行的改革建議，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)人民陪審制度改革。現(xiàn)將會(huì)議研討情況綜述如下。
人民陪審員制度改革的基本情況
廣東省高級(jí)人民法院政治部主任周玲指出，廣東省目前人民陪審員隊(duì)伍已經(jīng)達(dá)到9800多人，提前完成“倍增計(jì)劃”任務(wù)。根據(jù)中央精神和最高人民法院的要求，廣東法院積極探索人民陪審制度改革，力爭(zhēng)形成可復(fù)制、可推廣的人民陪審制度改革經(jīng)驗(yàn)。
廣東省珠海市香洲區(qū)人民法院院長(zhǎng)徐素平指出，香洲區(qū)法院在改革中注重?cái)U(kuò)大選任范圍和渠道，嚴(yán)把人民陪審員資格審查關(guān)口，建立隨時(shí)報(bào)名機(jī)制，增強(qiáng)人民陪審員的廣泛性和代表性。同時(shí)完善人民陪審員參審機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制。今年以來，香洲區(qū)法院探索試行“5人制”大合議庭審理案件機(jī)制，實(shí)行人民陪審員在裁判文書上親筆署名制度，取得了較好的效果。
北京市東城區(qū)人民法院副院長(zhǎng)薛春江指出，人民陪審員制度改革要實(shí)行陪審員深度參審機(jī)制，讓陪審員了解案情、查閱案卷、庭審詢問、參加合議、參與裁判文書制作，庭審中給陪審員提供詢問當(dāng)事人的機(jī)會(huì)，合議時(shí)讓陪審員率先發(fā)表意見，保障人民陪審員深度參與案件審理。為此，東城區(qū)法院制定了《關(guān)于人民陪審員深度參審的規(guī)定》，效果明顯。
四川省南充市中級(jí)人民法院政治部主任張?jiān)浦赋?，南充法院在?jiān)持品行良好、公道正派、群眾公認(rèn)的基礎(chǔ)上，將人民陪審員的學(xué)歷要求從大專放寬至初中和相當(dāng)于初中文化程度，將大部分群眾公信度高、社會(huì)感召力強(qiáng)的基層群眾和村社干部納入候選范圍，注重吸收不同行業(yè)、性別、年齡的人員參加陪審工作，改變了人民陪審員“官多民少”、“城里人多鄉(xiāng)下人少”的局面。對(duì)所有人民陪審員根據(jù)地域、行業(yè)、專業(yè)等特點(diǎn)，分類建立信息庫，開庭前由法院隨機(jī)抽取并通知案件當(dāng)事人。同時(shí)充分考慮人民法庭和中院、基層院機(jī)關(guān)案件不同特點(diǎn)，按地域、行業(yè)、專業(yè)有所側(cè)重地隨機(jī)確定，確保人民陪審員產(chǎn)生的隨機(jī)性和廣泛性。充分保障人民陪審員的參審權(quán)利，人民陪審員參與案件審理的，承辦法官必須提前3日通知陪審員閱卷。庭審過程中，陪審員享有與法官一樣的調(diào)查發(fā)問權(quán)。案件評(píng)議時(shí)，為確保獨(dú)立發(fā)表意見，由人民陪審員首先發(fā)表意見，如與法官意見出現(xiàn)嚴(yán)重分歧，主審法官在案件判決前向分管副院長(zhǎng)請(qǐng)示或提交審委會(huì)討論；審委會(huì)討論有陪審員參與的案件時(shí)，邀請(qǐng)陪審員參加并發(fā)表意見。
陜西省西安市雁塔區(qū)人民法院政工科科長(zhǎng)高旗指出，雁塔區(qū)法院建成陪審員信息庫，為做好陪審工作提供了詳實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。實(shí)行專業(yè)人才“小循環(huán)”定案抽取方式，有效發(fā)揮了人民陪審員專業(yè)特長(zhǎng)，提高了案件審判質(zhì)量和效率。建立陪審工作QQ群，每天上傳開庭安排表，運(yùn)用信息技術(shù)規(guī)范日常陪審活動(dòng)，確保陪審工作有序開展。
云南省富源縣人民法院政治處主任金福全指出，富源法院在選任陪審員過程中堅(jiān)持個(gè)人申請(qǐng)與組織推薦相結(jié)合，堅(jiān)持農(nóng)村與城鎮(zhèn)相結(jié)合，放寬了學(xué)歷條件，將熟悉社情民意、善于化解社會(huì)矛盾糾紛的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、綜治維穩(wěn)人員、人民調(diào)解員、村（居）委會(huì)干部以及農(nóng)村德高望重的老同志納入陪審員隊(duì)伍，該部分陪審員占陪審員總數(shù)的78%。并且建立申請(qǐng)陪審制度，在立案和送達(dá)時(shí)，讓符合條件的當(dāng)事人選擇是否申請(qǐng)陪審員參審，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。同時(shí)建立隨機(jī)抽取制度，對(duì)陪審員信息進(jìn)行編號(hào)公示，立案時(shí)告之當(dāng)事人該項(xiàng)權(quán)利，如當(dāng)事人申請(qǐng)，經(jīng)審查符合陪審員參審規(guī)定的，于開庭前7日從陪審員名單中隨機(jī)抽取確定。目前隨機(jī)抽取僅限于城區(qū)案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心法庭轄區(qū)案件因地域跨度太大，不宜實(shí)行隨機(jī)抽取。
江蘇省南京市鼓樓區(qū)人民法院政治處主任夏雯指出，鼓樓區(qū)法院落實(shí)“倍增計(jì)劃”后，對(duì)人民陪審員實(shí)行分組管理。同時(shí)對(duì)人民陪審員參審程序進(jìn)行改革，建立人民陪審員信息庫，當(dāng)事人可選擇人民陪審員。
湖南省長(zhǎng)沙市天心區(qū)人民法院院長(zhǎng)馬賢興指出，人民陪審員制度改革，要注重保障人民陪審員參審權(quán)利，包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是人民陪審員的閱卷權(quán)。至少在開庭3日將有關(guān)閱卷材料交給陪審員。對(duì)于重大、復(fù)雜、疑難案件，人民陪審員應(yīng)當(dāng)至少在開庭3日前來法院閱卷。二是人民陪審員發(fā)問權(quán)。建立庭前提示制度，開庭前法官應(yīng)主動(dòng)向人民陪審員介紹案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)，耐心解答人民陪審員有關(guān)案情的提問。在法庭調(diào)查過程中，人民陪審員如有疑問，經(jīng)審判長(zhǎng)同意可以隨時(shí)發(fā)問；審判長(zhǎng)也可以視案件具體情況提示人民陪審員是否發(fā)問；在法庭調(diào)查程序結(jié)束以前，審判長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)詢問人民陪審員是否需要發(fā)問。三是人民陪審員評(píng)議權(quán)。合議案件前，法官應(yīng)對(duì)本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)、涉及的法律規(guī)定和司法解釋、主要證據(jù)等作詳細(xì)介紹。合議案件時(shí)，應(yīng)按照人民陪審員、普通審判員、審判長(zhǎng)的順序進(jìn)行。人民陪審員評(píng)議案件時(shí)應(yīng)當(dāng)圍繞事實(shí)認(rèn)定、法律適用充分發(fā)表意見并說明理由。人民陪審員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真閱讀評(píng)議筆錄，確認(rèn)無誤后簽名。
人民陪審員制度改革面臨的主要問題
廣東省珠海市中級(jí)人民法院院長(zhǎng)敖廣恩指出，人民陪審制度改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，認(rèn)真全面地分析目前人民陪審制度中存在的問題，從實(shí)際出發(fā)提出解決問題的改革方案。
全國(guó)總工會(huì)法律工作部副部長(zhǎng)、最高人民法院特約監(jiān)督員孫文彬認(rèn)為，人民陪審制度目前存在的問題，除缺少憲法依據(jù)和現(xiàn)有法律規(guī)定不夠完善外，還表現(xiàn)在：人民陪審員實(shí)行固定五年任期制，造成實(shí)際參與司法程序的公民人數(shù)較少；由人民法院直接聘請(qǐng)或邀請(qǐng)某些特定人員擔(dān)任人民陪審員，導(dǎo)致社會(huì)公眾參與司法的廣泛性、代表性不夠。同時(shí)，有的陪審員參審意識(shí)不強(qiáng)，使現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的人民陪審制度難以落實(shí)；庭審過程在有的地方基本由法官操縱，陪審員參與審判流于形式，甚至成為法官的陪襯，并且在合議庭評(píng)議案件時(shí)陪審員往往只是點(diǎn)頭附和，結(jié)果使得人民陪審員制度成了擺設(shè)；不少受理案件較多的法院，安排少數(shù)人民陪審員常年參加陪審工作，使人民陪審員成為“編外法官”。人民陪審員的管理和培訓(xùn)工作也需要進(jìn)一步完善。
廣東省高級(jí)人民法院司法改革辦公室主任金軍認(rèn)為，目前人民陪審制度面臨的最大問題，是人民陪審員在司法活動(dòng)中存在著“陪而不審、審而不議、議而不決”等現(xiàn)象。人民陪審制度改革中遇到的問題，單靠法院很難解決。人民陪審制度改革要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠人大、政府和社會(huì)各界的廣泛支持。
山東省棗莊市中級(jí)人民法院政治部主任吳家金認(rèn)為，目前人民陪審員的代表性不夠廣泛。一是數(shù)量不夠，即使全國(guó)所有法院都完成了人民陪審員“倍增計(jì)劃”，陪審員數(shù)量與全國(guó)總?cè)丝谙啾热匀恢徽紭O少的比例，甚至可以忽略不計(jì)。目前僅僅極少數(shù)社會(huì)公眾享有參與司法的權(quán)利，通過這些人反映的民意，也不一定是社會(huì)的主流民意。二是構(gòu)成不科學(xué)，黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位的公職人員所占比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通民眾，致使人民陪審員隊(duì)伍“官員化”現(xiàn)象普遍存在。公務(wù)員隊(duì)伍及參照公務(wù)員管理單位的陪審員，其價(jià)值取向、立場(chǎng)等，與普通群眾有所區(qū)別，他們與職業(yè)法官更接近，致使他們不能相互彌補(bǔ)職業(yè)及價(jià)值偏見。三是社會(huì)階層代表性不足。城鎮(zhèn)居民的陪審員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村村民陪審員數(shù)量。這背離了農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诮^大多數(shù)這一基本國(guó)情，也造成了陪審員與其所代表的階層、行業(yè)人口數(shù)量成反比的尷尬現(xiàn)象。
廣東省東莞市中級(jí)人民法院政治處主任尹振宇指出，目前社會(huì)對(duì)人民陪審員制度不夠了解，法律層面沒有形成人民陪審員參審支持體系，許多民眾對(duì)于擔(dān)任人民陪審員的積極性不高。
黑龍江省牡丹江市中級(jí)人民法院政治處副主任周明輝指出，目前陪審員參審作用發(fā)揮不夠理想，有時(shí)隨機(jī)抽到的陪審員以在外地、工作忙或其他種種原因?yàn)橛刹粎⒓影讣徖?，在一定程度上影響了正常庭審活?dòng)的開展。法律沒有規(guī)定陪審員不參加陪審應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，導(dǎo)致有些陪審員不認(rèn)真履行職責(zé)，有的長(zhǎng)期不參審，影響了陪審制度的落實(shí)。尤其是實(shí)行“倍增計(jì)劃”后選任進(jìn)來的農(nóng)民陪審員，由于對(duì)案件事實(shí)缺少正確判斷或?qū)Ψ梢?guī)定掌握不多，不敢發(fā)表意見，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。
徐素平指出，目前人民陪審員制度改革中仍然存在著“陪審走過場(chǎng)”現(xiàn)象，削弱了人民陪審制度監(jiān)督司法的積極作用。同時(shí)，一些專業(yè)領(lǐng)域（如保險(xiǎn)、會(huì)計(jì)、建筑工程、證券、醫(yī)學(xué)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等）的專家型人民陪審員數(shù)量不足，不利于特殊類型案件的審理。
薛春江指出，過高的學(xué)歷條件阻止普通群眾進(jìn)入陪審員隊(duì)伍；有關(guān)規(guī)范性文件對(duì)哪些公民不能擔(dān)任陪審員規(guī)定得不夠具體和明確；人民陪審員參審案件范圍較為模糊，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致實(shí)踐中哪些案件由陪審員參審不好掌握。目前對(duì)陪審員參審案件比例的硬性規(guī)定不太符合司法工作的實(shí)際需要，有相當(dāng)一部分案件沒有必要讓陪審員參加。隨機(jī)抽取方式有時(shí)難以落實(shí)，隨機(jī)抽到的陪審員有的借口有事不能參審，法院對(duì)此沒有相應(yīng)的解決措施。
夏雯認(rèn)為，人民陪審員與法官在案件信息方面存在著不對(duì)稱的現(xiàn)象，人民陪審員對(duì)案件審理難以提出有價(jià)值的意見，導(dǎo)致人民陪審員不能實(shí)質(zhì)性地參與案件審理。
高旗認(rèn)為，我國(guó)法律沒有明確如何處罰違法違紀(jì)的人民陪審員。人民陪審員不屬法院人員，對(duì)其管理存在一定的難度，出現(xiàn)違法違紀(jì)問題難以處罰。部分人民陪審員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，容易形成人情案、關(guān)系案。部分人民陪審員作風(fēng)紀(jì)律不好，給法院造成了不良影響。而對(duì)人民陪審員的廉政紀(jì)律處分最多是免職，承擔(dān)責(zé)任的往往只是法院和法官。
金福全指出，隨著陪審員“倍增計(jì)劃”的實(shí)施，陪審員誤工費(fèi)、交通費(fèi)、伙食補(bǔ)助費(fèi)等體量增大，加之地方經(jīng)濟(jì)近年來不夠景氣，地方財(cái)政入不敷出，陪審工作經(jīng)費(fèi)十分緊張，已嚴(yán)重影響到陪審工作的順利開展。
人民陪審員制度未來改革的建議
河南省高級(jí)人民法院審判委員會(huì)專職委員、院長(zhǎng)助理王韶華認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)重新建構(gòu)陪審員參審案件的訴訟結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)，可以稱之為“參審團(tuán)”或“陪審?fù)ァ?。具體構(gòu)想：一是將陪審員從合議庭中分離出來，組成獨(dú)立的參審團(tuán)或陪審?fù)?，保證陪審員獨(dú)立參加庭審，獨(dú)立進(jìn)行評(píng)議，獨(dú)立提出事實(shí)認(rèn)定意見。獨(dú)任法官或法官合議庭負(fù)責(zé)對(duì)法律適用作出裁判；二是增加陪審員人員的數(shù)量，保證其對(duì)事實(shí)認(rèn)定審理的質(zhì)量和水平。參審團(tuán)或陪審?fù)ブ辽僖?名或5名以上陪審員組成；三是參審團(tuán)或陪審?fù)ピ诜ㄍド蠁为?dú)設(shè)置席位，可參照英美陪審團(tuán)，設(shè)在審判臺(tái)一側(cè)；四是參審團(tuán)或陪審?fù)オ?dú)立對(duì)事實(shí)認(rèn)定，獨(dú)立進(jìn)行評(píng)議并提出意見，不受法官影響和干擾；五是參審團(tuán)或陪審?fù)ヅc法官對(duì)事實(shí)認(rèn)定不一致的，應(yīng)提交審判委員會(huì)討論確定，或者參審團(tuán)或陪審?fù)ヒ庖娨恢碌?，而與法官意見不一致的，原則上以參審團(tuán)或陪審?fù)フJ(rèn)定為準(zhǔn)；六是長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)實(shí)行參審團(tuán)或陪審?fù)ネ耆?dú)立負(fù)責(zé)事實(shí)認(rèn)定，法官只負(fù)責(zé)法律適用，對(duì)于參審團(tuán)或陪審?fù)プ鞒龅氖聦?shí)認(rèn)定，除非有重大情事外，原則上不能提出上訴。
廣東省高級(jí)人民法院政治部地方干部處副處長(zhǎng)黃必良認(rèn)為，人民陪審制度改革應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，建議適時(shí)制定“人民陪審員法”，規(guī)定人民陪審的性質(zhì)和功能、人民陪審員的選任條件和機(jī)制、人民陪審員參審案件范圍和程序、人民陪審制度的保障措施等。
河北省滄縣人民法院政治處主任李興昌認(rèn)為，人民陪審制度是國(guó)家的一項(xiàng)司法制度，其主要目的是通過陪審制讓人民群眾參與審判，監(jiān)督司法，因此參與案件陪審既是公民的權(quán)利，又是其基本義務(wù)。擔(dān)任人民陪審員的資格和條件應(yīng)該放寬，尤其在農(nóng)村基層法院，更應(yīng)當(dāng)降低學(xué)歷條件的要求。
山東省威海市環(huán)翠區(qū)人民法院院長(zhǎng)梁偉認(rèn)為，要完善人民陪審員的抽取機(jī)制，保證陪審員參審的隨機(jī)性。建議采用法院隨機(jī)初選與當(dāng)事人最終選定相結(jié)合的方式確定陪審員的人選，增加當(dāng)事人抽選環(huán)節(jié)。開庭時(shí)，雙方在聽取候選陪審員基本情況后，可選擇自己的人選，雙方都有一定數(shù)量的否決權(quán)；經(jīng)多次選擇后，確定雙方都同意的人選作為該案陪審員，這樣可以提高人民陪審制度的公信力。
徐素平指出，人民陪審制度改革應(yīng)當(dāng)正確定位人民陪審制度的價(jià)值和職能。陪審制度的核心目標(biāo)是發(fā)揮司法的民主性，避免由職業(yè)法官壟斷司法權(quán)的行使。建議陪審制度入憲，在未來修改憲法時(shí)把陪審制度增加進(jìn)來。同時(shí)，要修訂與完善人民陪審員制度立法，盡快制定專門的人民陪審員法，對(duì)人民陪審員的資格條件、選拔程序、任職辦法、職責(zé)范圍、權(quán)利義務(wù)、解任條件、處罰規(guī)則等問題以法律的形式確定下來。
薛春江指出，陪審制度作為司法制度的重要組成部分，就是普通群眾有序參與司法的渠道，陪審員通過普通的認(rèn)識(shí)判斷能力對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定發(fā)表意見，不再參與法律適用。規(guī)范陪審員的選任資格和條件。應(yīng)當(dāng)放寬現(xiàn)行的對(duì)陪審員學(xué)歷條件的限制，除必要的政治條件外，規(guī)定只要具有正常的識(shí)別能力和判斷能力、達(dá)到一定的年齡、沒有犯罪記錄就可以成為陪審員候選人，以便讓更多的群眾參與到司法審判中來。
尹振宇指出，隨著人民陪審員隊(duì)伍的迅速擴(kuò)大，管理和經(jīng)費(fèi)保障壓力劇增，建議落實(shí)人民陪審員管理專門編制人員，盡快解決人民陪審員經(jīng)費(fèi)保障問題，以便全面落實(shí)人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作。
孫文彬認(rèn)為，人民陪審制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持并不斷完善?，F(xiàn)行規(guī)定人民陪審員任期五年過長(zhǎng)，這實(shí)際上減少了公眾參與陪審的人數(shù)，不符合四中全會(huì)《決定》提出的擴(kuò)大社會(huì)公眾參審范圍的要求，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)縮減人民陪審員的任期。同時(shí)進(jìn)一步明確適用人民陪審員制度的案件范圍。
吳家金認(rèn)為，要按照“平民陪審”的要求擴(kuò)充陪審員隊(duì)伍，爭(zhēng)取使每個(gè)大的農(nóng)村村莊和城市社區(qū)都有一名人民陪審員。增補(bǔ)陪審員時(shí)，應(yīng)改變以往的以組織推薦為主的陪審員選拔機(jī)制，推行“海選”，注重提高基層群眾的比例，吸收社會(huì)不同行業(yè)、不同年齡、不同民族、不同性別的人員，以體現(xiàn)其來源的廣泛性和代表性。適當(dāng)放寬學(xué)歷要求，把品行良好、公道正派、群眾威望高作為主要選任標(biāo)準(zhǔn)，把敢于主持公道、熱心陪審事業(yè)、善于做群眾工作作為重要考察指標(biāo)。
馬賢興認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)將人民陪審員的培訓(xùn)目標(biāo)定位于達(dá)到專業(yè)法官的水平。實(shí)際上對(duì)大多數(shù)人民陪審員來說，特別是在陪審員僅僅只需要認(rèn)定案件事實(shí)的前提下，這樣的目標(biāo)既不現(xiàn)實(shí)也無必要。應(yīng)當(dāng)將人民陪審員培訓(xùn)的目標(biāo)僅僅定位于掌握基本的參加審判所應(yīng)當(dāng)知曉的知識(shí)，比如關(guān)于審判紀(jì)律、司法禮儀、陪審流程等，并圍繞這個(gè)目標(biāo)設(shè)計(jì)培訓(xùn)方案。建議為人民陪審員發(fā)簡(jiǎn)明扼要的陪審小冊(cè)子，小冊(cè)子用通俗、簡(jiǎn)明的語言介紹人民陪審員應(yīng)當(dāng)掌握的基本知識(shí)。同時(shí)實(shí)現(xiàn)人民陪審員管理的法律化、規(guī)范化。
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