積極穩(wěn)妥推進(jìn)人民陪審制度改革
——人民陪審員制度改革試點法院座談會綜述
2014年12月19日，最高人民法院司法改革辦公室在廣東省珠海市中級人民法院召開全國部分人民陪審員制度改革試點法院座談會。與會代表就人民陪審員制度改革的基本情況、面臨的主要問題和今后的改革重點等問題進(jìn)行了充分研討。大家一致認(rèn)為，人民陪審制度改革是黨的十八大和十八屆三中、四中全會提出的一項重要司法改革任務(wù)，改革試點法院要嚴(yán)格按照中央的要求和部署，結(jié)合地方實際情況，認(rèn)真梳理問題，提出切實可行的改革建議，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)人民陪審制度改革?，F(xiàn)將會議研討情況綜述如下。
人民陪審員制度改革的基本情況
廣東省高級人民法院政治部主任周玲指出，廣東省目前人民陪審員隊伍已經(jīng)達(dá)到9800多人，提前完成“倍增計劃”任務(wù)。根據(jù)中央精神和最高人民法院的要求，廣東法院積極探索人民陪審制度改革，力爭形成可復(fù)制、可推廣的人民陪審制度改革經(jīng)驗。
廣東省珠海市香洲區(qū)人民法院院長徐素平指出，香洲區(qū)法院在改革中注重擴(kuò)大選任范圍和渠道，嚴(yán)把人民陪審員資格審查關(guān)口，建立隨時報名機(jī)制，增強(qiáng)人民陪審員的廣泛性和代表性。同時完善人民陪審員參審機(jī)制和獎懲機(jī)制。今年以來，香洲區(qū)法院探索試行“5人制”大合議庭審理案件機(jī)制，實行人民陪審員在裁判文書上親筆署名制度，取得了較好的效果。
北京市東城區(qū)人民法院副院長薛春江指出，人民陪審員制度改革要實行陪審員深度參審機(jī)制，讓陪審員了解案情、查閱案卷、庭審詢問、參加合議、參與裁判文書制作，庭審中給陪審員提供詢問當(dāng)事人的機(jī)會，合議時讓陪審員率先發(fā)表意見，保障人民陪審員深度參與案件審理。為此，東城區(qū)法院制定了《關(guān)于人民陪審員深度參審的規(guī)定》，效果明顯。
四川省南充市中級人民法院政治部主任張云指出，南充法院在堅持品行良好、公道正派、群眾公認(rèn)的基礎(chǔ)上，將人民陪審員的學(xué)歷要求從大專放寬至初中和相當(dāng)于初中文化程度，將大部分群眾公信度高、社會感召力強(qiáng)的基層群眾和村社干部納入候選范圍，注重吸收不同行業(yè)、性別、年齡的人員參加陪審工作，改變了人民陪審員“官多民少”、“城里人多鄉(xiāng)下人少”的局面。對所有人民陪審員根據(jù)地域、行業(yè)、專業(yè)等特點，分類建立信息庫，開庭前由法院隨機(jī)抽取并通知案件當(dāng)事人。同時充分考慮人民法庭和中院、基層院機(jī)關(guān)案件不同特點，按地域、行業(yè)、專業(yè)有所側(cè)重地隨機(jī)確定，確保人民陪審員產(chǎn)生的隨機(jī)性和廣泛性。充分保障人民陪審員的參審權(quán)利，人民陪審員參與案件審理的，承辦法官必須提前3日通知陪審員閱卷。庭審過程中，陪審員享有與法官一樣的調(diào)查發(fā)問權(quán)。案件評議時，為確保獨立發(fā)表意見，由人民陪審員首先發(fā)表意見，如與法官意見出現(xiàn)嚴(yán)重分歧，主審法官在案件判決前向分管副院長請示或提交審委會討論；審委會討論有陪審員參與的案件時，邀請陪審員參加并發(fā)表意見。
陜西省西安市雁塔區(qū)人民法院政工科科長高旗指出，雁塔區(qū)法院建成陪審員信息庫，為做好陪審工作提供了詳實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。實行專業(yè)人才“小循環(huán)”定案抽取方式，有效發(fā)揮了人民陪審員專業(yè)特長，提高了案件審判質(zhì)量和效率。建立陪審工作QQ群，每天上傳開庭安排表，運用信息技術(shù)規(guī)范日常陪審活動，確保陪審工作有序開展。
云南省富源縣人民法院政治處主任金福全指出，富源法院在選任陪審員過程中堅持個人申請與組織推薦相結(jié)合，堅持農(nóng)村與城鎮(zhèn)相結(jié)合，放寬了學(xué)歷條件，將熟悉社情民意、善于化解社會矛盾糾紛的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、綜治維穩(wěn)人員、人民調(diào)解員、村（居）委會干部以及農(nóng)村德高望重的老同志納入陪審員隊伍，該部分陪審員占陪審員總數(shù)的78%。并且建立申請陪審制度，在立案和送達(dá)時，讓符合條件的當(dāng)事人選擇是否申請陪審員參審，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。同時建立隨機(jī)抽取制度，對陪審員信息進(jìn)行編號公示，立案時告之當(dāng)事人該項權(quán)利，如當(dāng)事人申請，經(jīng)審查符合陪審員參審規(guī)定的，于開庭前7日從陪審員名單中隨機(jī)抽取確定。目前隨機(jī)抽取僅限于城區(qū)案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心法庭轄區(qū)案件因地域跨度太大，不宜實行隨機(jī)抽取。
江蘇省南京市鼓樓區(qū)人民法院政治處主任夏雯指出，鼓樓區(qū)法院落實“倍增計劃”后，對人民陪審員實行分組管理。同時對人民陪審員參審程序進(jìn)行改革，建立人民陪審員信息庫，當(dāng)事人可選擇人民陪審員。
湖南省長沙市天心區(qū)人民法院院長馬賢興指出，人民陪審員制度改革，要注重保障人民陪審員參審權(quán)利，包括三個方面的內(nèi)容：一是人民陪審員的閱卷權(quán)。至少在開庭3日將有關(guān)閱卷材料交給陪審員。對于重大、復(fù)雜、疑難案件，人民陪審員應(yīng)當(dāng)至少在開庭3日前來法院閱卷。二是人民陪審員發(fā)問權(quán)。建立庭前提示制度，開庭前法官應(yīng)主動向人民陪審員介紹案件爭議焦點，耐心解答人民陪審員有關(guān)案情的提問。在法庭調(diào)查過程中，人民陪審員如有疑問，經(jīng)審判長同意可以隨時發(fā)問；審判長也可以視案件具體情況提示人民陪審員是否發(fā)問；在法庭調(diào)查程序結(jié)束以前，審判長應(yīng)當(dāng)詢問人民陪審員是否需要發(fā)問。三是人民陪審員評議權(quán)。合議案件前，法官應(yīng)對本案的爭議焦點、涉及的法律規(guī)定和司法解釋、主要證據(jù)等作詳細(xì)介紹。合議案件時，應(yīng)按照人民陪審員、普通審判員、審判長的順序進(jìn)行。人民陪審員評議案件時應(yīng)當(dāng)圍繞事實認(rèn)定、法律適用充分發(fā)表意見并說明理由。人民陪審員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真閱讀評議筆錄，確認(rèn)無誤后簽名。
人民陪審員制度改革面臨的主要問題
廣東省珠海市中級人民法院院長敖廣恩指出，人民陪審制度改革應(yīng)當(dāng)堅持以問題為導(dǎo)向，認(rèn)真全面地分析目前人民陪審制度中存在的問題，從實際出發(fā)提出解決問題的改革方案。
全國總工會法律工作部副部長、最高人民法院特約監(jiān)督員孫文彬認(rèn)為，人民陪審制度目前存在的問題，除缺少憲法依據(jù)和現(xiàn)有法律規(guī)定不夠完善外，還表現(xiàn)在：人民陪審員實行固定五年任期制，造成實際參與司法程序的公民人數(shù)較少；由人民法院直接聘請或邀請某些特定人員擔(dān)任人民陪審員，導(dǎo)致社會公眾參與司法的廣泛性、代表性不夠。同時，有的陪審員參審意識不強(qiáng)，使現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的人民陪審制度難以落實；庭審過程在有的地方基本由法官操縱，陪審員參與審判流于形式，甚至成為法官的陪襯，并且在合議庭評議案件時陪審員往往只是點頭附和，結(jié)果使得人民陪審員制度成了擺設(shè)；不少受理案件較多的法院，安排少數(shù)人民陪審員常年參加陪審工作，使人民陪審員成為“編外法官”。人民陪審員的管理和培訓(xùn)工作也需要進(jìn)一步完善。
廣東省高級人民法院司法改革辦公室主任金軍認(rèn)為，目前人民陪審制度面臨的最大問題，是人民陪審員在司法活動中存在著“陪而不審、審而不議、議而不決”等現(xiàn)象。人民陪審制度改革中遇到的問題，單靠法院很難解決。人民陪審制度改革要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠人大、政府和社會各界的廣泛支持。
山東省棗莊市中級人民法院政治部主任吳家金認(rèn)為，目前人民陪審員的代表性不夠廣泛。一是數(shù)量不夠，即使全國所有法院都完成了人民陪審員“倍增計劃”，陪審員數(shù)量與全國總?cè)丝谙啾热匀恢徽紭O少的比例，甚至可以忽略不計。目前僅僅極少數(shù)社會公眾享有參與司法的權(quán)利，通過這些人反映的民意，也不一定是社會的主流民意。二是構(gòu)成不科學(xué)，黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位的公職人員所占比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通民眾，致使人民陪審員隊伍“官員化”現(xiàn)象普遍存在。公務(wù)員隊伍及參照公務(wù)員管理單位的陪審員，其價值取向、立場等，與普通群眾有所區(qū)別，他們與職業(yè)法官更接近，致使他們不能相互彌補(bǔ)職業(yè)及價值偏見。三是社會階層代表性不足。城鎮(zhèn)居民的陪審員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村村民陪審員數(shù)量。這背離了農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诮^大多數(shù)這一基本國情，也造成了陪審員與其所代表的階層、行業(yè)人口數(shù)量成反比的尷尬現(xiàn)象。
廣東省東莞市中級人民法院政治處主任尹振宇指出，目前社會對人民陪審員制度不夠了解，法律層面沒有形成人民陪審員參審支持體系，許多民眾對于擔(dān)任人民陪審員的積極性不高。
黑龍江省牡丹江市中級人民法院政治處副主任周明輝指出，目前陪審員參審作用發(fā)揮不夠理想，有時隨機(jī)抽到的陪審員以在外地、工作忙或其他種種原因為由不參加案件審理，在一定程度上影響了正常庭審活動的開展。法律沒有規(guī)定陪審員不參加陪審應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，導(dǎo)致有些陪審員不認(rèn)真履行職責(zé)，有的長期不參審，影響了陪審制度的落實。尤其是實行“倍增計劃”后選任進(jìn)來的農(nóng)民陪審員，由于對案件事實缺少正確判斷或?qū)Ψ梢?guī)定掌握不多，不敢發(fā)表意見，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。
徐素平指出，目前人民陪審員制度改革中仍然存在著“陪審走過場”現(xiàn)象，削弱了人民陪審制度監(jiān)督司法的積極作用。同時，一些專業(yè)領(lǐng)域（如保險、會計、建筑工程、證券、醫(yī)學(xué)、知識產(chǎn)權(quán)等）的專家型人民陪審員數(shù)量不足，不利于特殊類型案件的審理。
薛春江指出，過高的學(xué)歷條件阻止普通群眾進(jìn)入陪審員隊伍；有關(guān)規(guī)范性文件對哪些公民不能擔(dān)任陪審員規(guī)定得不夠具體和明確；人民陪審員參審案件范圍較為模糊，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致實踐中哪些案件由陪審員參審不好掌握。目前對陪審員參審案件比例的硬性規(guī)定不太符合司法工作的實際需要，有相當(dāng)一部分案件沒有必要讓陪審員參加。隨機(jī)抽取方式有時難以落實，隨機(jī)抽到的陪審員有的借口有事不能參審，法院對此沒有相應(yīng)的解決措施。
夏雯認(rèn)為，人民陪審員與法官在案件信息方面存在著不對稱的現(xiàn)象，人民陪審員對案件審理難以提出有價值的意見，導(dǎo)致人民陪審員不能實質(zhì)性地參與案件審理。
高旗認(rèn)為，我國法律沒有明確如何處罰違法違紀(jì)的人民陪審員。人民陪審員不屬法院人員，對其管理存在一定的難度，出現(xiàn)違法違紀(jì)問題難以處罰。部分人民陪審員的風(fēng)險意識、責(zé)任意識不強(qiáng)，容易形成人情案、關(guān)系案。部分人民陪審員作風(fēng)紀(jì)律不好，給法院造成了不良影響。而對人民陪審員的廉政紀(jì)律處分最多是免職，承擔(dān)責(zé)任的往往只是法院和法官。
金福全指出，隨著陪審員“倍增計劃”的實施，陪審員誤工費、交通費、伙食補(bǔ)助費等體量增大，加之地方經(jīng)濟(jì)近年來不夠景氣，地方財政入不敷出，陪審工作經(jīng)費十分緊張，已嚴(yán)重影響到陪審工作的順利開展。
人民陪審員制度未來改革的建議
河南省高級人民法院審判委員會專職委員、院長助理王韶華認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)重新建構(gòu)陪審員參審案件的訴訟結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)，可以稱之為“參審團(tuán)”或“陪審?fù)ァ?。具體構(gòu)想：一是將陪審員從合議庭中分離出來，組成獨立的參審團(tuán)或陪審?fù)?，保證陪審員獨立參加庭審，獨立進(jìn)行評議，獨立提出事實認(rèn)定意見。獨任法官或法官合議庭負(fù)責(zé)對法律適用作出裁判；二是增加陪審員人員的數(shù)量，保證其對事實認(rèn)定審理的質(zhì)量和水平。參審團(tuán)或陪審?fù)ブ辽僖?名或5名以上陪審員組成；三是參審團(tuán)或陪審?fù)ピ诜ㄍド蠁为氃O(shè)置席位，可參照英美陪審團(tuán)，設(shè)在審判臺一側(cè)；四是參審團(tuán)或陪審?fù)オ毩κ聦嵳J(rèn)定，獨立進(jìn)行評議并提出意見，不受法官影響和干擾；五是參審團(tuán)或陪審?fù)ヅc法官對事實認(rèn)定不一致的，應(yīng)提交審判委員會討論確定，或者參審團(tuán)或陪審?fù)ヒ庖娨恢碌?，而與法官意見不一致的，原則上以參審團(tuán)或陪審?fù)フJ(rèn)定為準(zhǔn)；六是長遠(yuǎn)設(shè)計實行參審團(tuán)或陪審?fù)ネ耆毩⒇?fù)責(zé)事實認(rèn)定，法官只負(fù)責(zé)法律適用，對于參審團(tuán)或陪審?fù)プ鞒龅氖聦嵳J(rèn)定，除非有重大情事外，原則上不能提出上訴。
廣東省高級人民法院政治部地方干部處副處長黃必良認(rèn)為，人民陪審制度改革應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，建議適時制定“人民陪審員法”，規(guī)定人民陪審的性質(zhì)和功能、人民陪審員的選任條件和機(jī)制、人民陪審員參審案件范圍和程序、人民陪審制度的保障措施等。
河北省滄縣人民法院政治處主任李興昌認(rèn)為，人民陪審制度是國家的一項司法制度，其主要目的是通過陪審制讓人民群眾參與審判，監(jiān)督司法，因此參與案件陪審既是公民的權(quán)利，又是其基本義務(wù)。擔(dān)任人民陪審員的資格和條件應(yīng)該放寬，尤其在農(nóng)村基層法院，更應(yīng)當(dāng)降低學(xué)歷條件的要求。
山東省威海市環(huán)翠區(qū)人民法院院長梁偉認(rèn)為，要完善人民陪審員的抽取機(jī)制，保證陪審員參審的隨機(jī)性。建議采用法院隨機(jī)初選與當(dāng)事人最終選定相結(jié)合的方式確定陪審員的人選，增加當(dāng)事人抽選環(huán)節(jié)。開庭時，雙方在聽取候選陪審員基本情況后，可選擇自己的人選，雙方都有一定數(shù)量的否決權(quán)；經(jīng)多次選擇后，確定雙方都同意的人選作為該案陪審員，這樣可以提高人民陪審制度的公信力。
徐素平指出，人民陪審制度改革應(yīng)當(dāng)正確定位人民陪審制度的價值和職能。陪審制度的核心目標(biāo)是發(fā)揮司法的民主性，避免由職業(yè)法官壟斷司法權(quán)的行使。建議陪審制度入憲，在未來修改憲法時把陪審制度增加進(jìn)來。同時，要修訂與完善人民陪審員制度立法，盡快制定專門的人民陪審員法，對人民陪審員的資格條件、選拔程序、任職辦法、職責(zé)范圍、權(quán)利義務(wù)、解任條件、處罰規(guī)則等問題以法律的形式確定下來。
薛春江指出，陪審制度作為司法制度的重要組成部分，就是普通群眾有序參與司法的渠道，陪審員通過普通的認(rèn)識判斷能力對案件事實認(rèn)定發(fā)表意見，不再參與法律適用。規(guī)范陪審員的選任資格和條件。應(yīng)當(dāng)放寬現(xiàn)行的對陪審員學(xué)歷條件的限制，除必要的政治條件外，規(guī)定只要具有正常的識別能力和判斷能力、達(dá)到一定的年齡、沒有犯罪記錄就可以成為陪審員候選人，以便讓更多的群眾參與到司法審判中來。
尹振宇指出，隨著人民陪審員隊伍的迅速擴(kuò)大，管理和經(jīng)費保障壓力劇增，建議落實人民陪審員管理專門編制人員，盡快解決人民陪審員經(jīng)費保障問題，以便全面落實人民陪審員制度改革試點工作。
孫文彬認(rèn)為，人民陪審制度應(yīng)當(dāng)堅持并不斷完善?，F(xiàn)行規(guī)定人民陪審員任期五年過長，這實際上減少了公眾參與陪審的人數(shù)，不符合四中全會《決定》提出的擴(kuò)大社會公眾參審范圍的要求，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)縮減人民陪審員的任期。同時進(jìn)一步明確適用人民陪審員制度的案件范圍。
吳家金認(rèn)為，要按照“平民陪審”的要求擴(kuò)充陪審員隊伍，爭取使每個大的農(nóng)村村莊和城市社區(qū)都有一名人民陪審員。增補(bǔ)陪審員時，應(yīng)改變以往的以組織推薦為主的陪審員選拔機(jī)制，推行“海選”，注重提高基層群眾的比例，吸收社會不同行業(yè)、不同年齡、不同民族、不同性別的人員，以體現(xiàn)其來源的廣泛性和代表性。適當(dāng)放寬學(xué)歷要求，把品行良好、公道正派、群眾威望高作為主要選任標(biāo)準(zhǔn)，把敢于主持公道、熱心陪審事業(yè)、善于做群眾工作作為重要考察指標(biāo)。
馬賢興認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)將人民陪審員的培訓(xùn)目標(biāo)定位于達(dá)到專業(yè)法官的水平。實際上對大多數(shù)人民陪審員來說，特別是在陪審員僅僅只需要認(rèn)定案件事實的前提下，這樣的目標(biāo)既不現(xiàn)實也無必要。應(yīng)當(dāng)將人民陪審員培訓(xùn)的目標(biāo)僅僅定位于掌握基本的參加審判所應(yīng)當(dāng)知曉的知識，比如關(guān)于審判紀(jì)律、司法禮儀、陪審流程等，并圍繞這個目標(biāo)設(shè)計培訓(xùn)方案。建議為人民陪審員發(fā)簡明扼要的陪審小冊子，小冊子用通俗、簡明的語言介紹人民陪審員應(yīng)當(dāng)掌握的基本知識。同時實現(xiàn)人民陪審員管理的法律化、規(guī)范化。
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