十八屆四中全會開風(fēng)氣之先，首次以“全面推進(jìn)依法治國”為主題，自然引起了普遍關(guān)注與期待。自1999年修憲以來，“依法治國”、“法治國家”等現(xiàn)代治國理念早已成為現(xiàn)行憲法的重要原則。之所以15年之后再次將法治作為重中之重，是因?yàn)槲覀兘袢针x此目標(biāo)依然相當(dāng)遙遠(yuǎn)。雖然立法進(jìn)展巨大，中國法律體系基本形成，但是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象仍然相當(dāng)普遍。如何推進(jìn)依法治國，仍是擺在中國面前的嚴(yán)肅課題。究其根本，依法治國是有其制度條件的。如果這些前提條件得不到滿足，推動法治必然事倍功半，甚至徒勞無功。要全面推進(jìn)依法治國，似有必要從實(shí)現(xiàn)司法公正、規(guī)范黨政權(quán)力、完善民主選舉、強(qiáng)化權(quán)利保障、健全憲法實(shí)施機(jī)制等方面入手。
首先，司法改革必須為法治進(jìn)步開道。這個(gè)話題幾乎已經(jīng)蓋棺定論，無須贅述。沒有公正獨(dú)立、高效廉潔的法院，依法治國顯然只能是遙不可及的夢想。最近，最高法院宣布了司法改革的“四五綱要”，明確了司法職業(yè)化的改革目標(biāo)。上海等六個(gè)試點(diǎn)也已制定具體改革方案，并開始試行?？偟膩碚f，這些方案有效回應(yīng)了過去飽受詬病的“司法綜合癥”--法官職業(yè)素質(zhì)參差不齊、法院缺乏獨(dú)立性、審判極易受到政治與行政干預(yù)、司法地方保護(hù)主義嚴(yán)重、司法腐敗嚴(yán)重、律師辯護(hù)權(quán)常常受到阻礙。針對這些問題，新一輪改革設(shè)計(jì)了司法人員分類管理、弱化法院內(nèi)外的行政管理、強(qiáng)化司法垂直管理、全面公開判決書等舉措。如果這些改革措施落實(shí)到位，那么“司法綜合癥”將逐一化解，中國法治將向前邁進(jìn)一大步。
其次，實(shí)現(xiàn)法治的當(dāng)務(wù)之急是規(guī)范黨政權(quán)力。人類之所以建立國家，是寄希望于公權(quán)力保護(hù)自己，但是如果公權(quán)力不受法律約束，那么公權(quán)濫用反成社會禍害。司法改革之所以難以推行，也是受制于黨政權(quán)力的長期干預(yù)和阻礙。在司法權(quán)威未能確立的另一面，是過于強(qiáng)大而難以受到約束的黨政權(quán)力。長期實(shí)行的地方“一把手”負(fù)責(zé)制加劇了權(quán)力集中，重大決定和人事安排往往由幾個(gè)人甚至一個(gè)人拍板，部門和地方“一把手”很容易蛻變?yōu)闊o法無天的“土皇帝”。周永康、薄熙來之流之所以能夠在不同職位上為所欲為，正是因?yàn)槠渥鳛椤耙话咽帧钡臋?quán)力得不到有效制約。這樣的體制很容易造成領(lǐng)導(dǎo)脫離群眾，形成少數(shù)人說了算的局面，并為買官賣官和公權(quán)濫用敞開大門。要從根本上改革高度集中的決策權(quán)力格局，有必要建立各級集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，形成適當(dāng)?shù)臋?quán)力制衡制度。
更重要的是，為了保證民主決策、防止權(quán)力過度集中，有必要加強(qiáng)民主政治建設(shè)，逐級落實(shí)民主選舉。按照1982年憲法的設(shè)計(jì)，各級人大是實(shí)現(xiàn)人民參政議政的基本制度。人大選舉是否規(guī)范、人大代表是否愿意并能夠代表選民的利益積極履職，直接決定了國家的基本性質(zhì)，決定了政府和人民之間的基本關(guān)系，決定了廣大人民的根本利益能否得到有效維護(hù)。近年來，中國社會之所以發(fā)生了那么多群體性事件，以至嚴(yán)重?fù)p害社會穩(wěn)定與執(zhí)政根基，根源在于各級人大未能按憲法規(guī)定有效發(fā)揮作用。因此，要實(shí)現(xiàn)依法治國，首先要從改革縣鄉(xiāng)兩級人大的直選做起。目前，絕大多數(shù)社會問題都產(chǎn)生于基層。規(guī)范基層人大選舉能夠從源頭上解決基層社會問題，極大鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)和維護(hù)政府威信。為此，有必要嚴(yán)格禁止地方黨政干預(yù)人大代表候選人的產(chǎn)生和競選活動，同時(shí)保證各級人大代表能夠有效履行憲法職能。按照憲法第34條、第35條和選舉法的有關(guān)規(guī)定，公民有自由參與競選基層人大代表。按照法治國家的通例，只要參選人獲得一定數(shù)量的選民支持，就自動成為合法候選人。現(xiàn)行選舉法對候選人設(shè)置了極不透明的“醞釀”、“協(xié)商”過程，賦予地方選舉委員會幾乎無限的自由裁量權(quán)，從而為地方黨政內(nèi)定候選人提供了方便機(jī)會，必須從根本上予以改革。在規(guī)范人大選舉基礎(chǔ)上，有必要強(qiáng)化各級人大職能并推動人大代表專職化。人大機(jī)構(gòu)改革宜從各級人大常委會開始，逐年增加專職委員的比例。人大代表的履職方式應(yīng)由代表自己決定，合法的履職活動不得受到地方黨政或人大干預(yù)。
當(dāng)然，民主與法治不能遺漏基層群眾自治組織。村委會和業(yè)主委員會選舉是中國基層民主的最新嘗試，同樣需要制度保障。近年來，村委會選舉普遍受到上級黨政干預(yù)，賄選等腐敗現(xiàn)象相當(dāng)普遍嚴(yán)重，村委會在沒有村民同意的情況下出賣村民土地等利益的事件時(shí)有發(fā)生，烏坎事件就是其中一例。要解決中國農(nóng)村土地等重大利益沖突，必須明確禁止地方黨政干預(yù)村委會選舉，有效規(guī)范村委會和村民代表會議選舉，盡快建立村委會、村民代表會議和選舉委員會等村級機(jī)構(gòu)的相互制衡機(jī)制。
再次，權(quán)利保障是權(quán)力濫用的克星。權(quán)利保障越到位，公權(quán)濫用、貪污腐敗的自由裁量就越??；權(quán)利邊界越模糊，私人空間就越容易遭到公權(quán)侵越。這個(gè)問題對于公有制為基礎(chǔ)的中國尤其突出。長期實(shí)行的公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不僅將過多權(quán)力和資源集中于國家，而且也打破了公私界限，導(dǎo)致私有財(cái)產(chǎn)邊界模糊，進(jìn)而為公權(quán)掠奪準(zhǔn)備了巨大空間。從周永康腐敗關(guān)系網(wǎng)的發(fā)跡史不難看出，中國式腐敗的源流主要有三個(gè)：公有土地、國有企業(yè)以及國家對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的介入與管制。要真正實(shí)現(xiàn)依法治國，國家必須保障民營企業(yè)的法律平等地位，放松對民營資本的管制，讓市場最大程度地發(fā)揮作用。同時(shí)，改革土地管理制度，落實(shí)憲法修正案規(guī)定的公正補(bǔ)償原則，放松農(nóng)地用途管制，將土地使用權(quán)還給農(nóng)民，并將城市化和征地脫鉤。為此，有必要杜絕“土地財(cái)政”，合理分配中央與地方財(cái)稅，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，并從根本上扭轉(zhuǎn)“GDP至上”的發(fā)展思路，讓地方政府專心投入治安、教育、民生、環(huán)保等地方公益事業(yè)，而不是借“發(fā)展”的名義侵吞人民的利益并為腐敗創(chuàng)造機(jī)會。
最后，依法治國首先是依憲治國。憲法是一國法律的法律，是衡量一般法律良惡的標(biāo)尺，而以上主張亦非什么“創(chuàng)新”，而是1982年憲法的題中之義。只要認(rèn)真對待憲法，司法公正、限制公權(quán)、規(guī)范選舉、保障權(quán)利本來會自然得到落實(shí)。然而，由于憲法實(shí)施機(jī)制不完善等原因，現(xiàn)行憲法規(guī)定長期得不到有效落實(shí)，未能發(fā)揮憲法序言所期許的“最高的法律效力”。要改變這種狀況，必須完善憲法實(shí)施機(jī)制，讓憲法規(guī)定真正落到實(shí)處，對保障公民權(quán)利、監(jiān)督國家權(quán)力發(fā)揮有效作用?，F(xiàn)行憲法第61條規(guī)定，全國人大常委會負(fù)責(zé)“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”。但是1982年憲法頒布長達(dá)三十年來，人大常委會卻從未行使第61條賦予的這項(xiàng)權(quán)力，而在此期間卻出現(xiàn)大量憲法性問題，足以表明改革現(xiàn)行憲法實(shí)施機(jī)制的必要性。為此，有必要盡早建立負(fù)責(zé)解釋和適用憲法的專門委員會。憲法委員會可以設(shè)在全國人大之下，向全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，但是其人員構(gòu)成與運(yùn)作程序有必要保持相對獨(dú)立，方能彰顯中國憲法的法律效力。同時(shí)，有必要建立有效的法律規(guī)范審查機(jī)制，以有效控制法規(guī)、條例、規(guī)章及一般規(guī)范性文件的合憲性與合法性，進(jìn)而理順中央與地方的立法關(guān)系，保證中國法律體系的和諧統(tǒng)一。
綜上，只要能實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)司法公正、規(guī)范黨政權(quán)力、完善民主選舉、強(qiáng)化權(quán)利保障、健全憲法實(shí)施機(jī)制，依法治國即是一件水到渠成的事情。
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