黨的十七大提出，政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分，政治體制必須隨著經濟社會發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應，要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。從世界范圍看，信息公開制度是實現依法行政、建設法治國家保障人民上述權利的必然要求。1776年12月，瑞典，通過了《出版自由法》實行出版自由制度，規(guī)定普通市民和議員一樣享有要求法院和行政機關公開有關公文書的權利，建立了最早的信息公開制度?！懊绹谛姓_方面的立法比其他西方國家早，而且更為完備，在一定程度上對其他西方國家起了示范作用”{1}。該國制定了世界上第一部政府信息公開法典即1966年制定的《信息自由法》（簡稱FOIA），首次規(guī)定了政府應當向社會公開信息的范圍和方式，以及公民被拒絕披露信息時的救濟措施等制度。1976年制定的《陽光下的政府法》、1996年制定的《電子信息自由法》。2002年制定的《電子政府法》一直努力推進促進政府信息公開。美國是世界范圍內當代信息公開制度比較完善的國家。目前，世界上有幾十個國家已經制定了政府信息公開法，政府信息公開法已經較為普遍。2007年1月17日，廣受關注的《中華人民共和國政府信息公開條例》經國務院常務會議通過，2008年5月1日起施行。此前，我國的信息公開法散見于地方性法規(guī)、行政規(guī)章和地方政府規(guī)章，屬于分散式立法模式。這部法規(guī)，是目前為止，我國法律效力最高、制度相對最完善的信息公開法，它會對建設社會主義政治文明，堅持和發(fā)展社會主義民主政治，落實依法治國基本方略和建設法治政府、陽光政府和透明政府起著重要地積極作用。
一、政府信息公開及其價值
政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。政府信息公開是指政府機關將政府信息依法向社會有效公布使公眾知曉的行為。在更廣泛的意義上講，除政府（行政機關）之外，應當公開信息的主體還應包括立法、司法機關以及法律、法規(guī)所授權的具有管理公共事務職能的組織。在我國，學者也把政府信息公開表述為“政務公開”。但是，政務公開的范圍要大于信息公開。政府信息公開制度可以從以下幾個方面來理解它的價值。
（一）信息公開是行政公開原則的重要組成部分行政公開原則指是行政機關行使行政權力的依據、過程和結果向相對人和社會公開，使相對人和社會知悉。它的基本含義包括：政府行為除依法應保密的以外，應一律公開進行；行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策以及行政機關做出影響行政相對人權利、義務的行為的標準、條件、程序應依法公布，讓相對人依法查閱、復制；有關行政會議、會議決議、決定以及行政機關及其工作人員的活動情況應允許新聞媒介依法采訪、報道和評論{2}。歸納起來，包括行政立法和政策公開，執(zhí)法行為公開，行政復議公開以及信息公開。而信息公開則要求政府決策的依據信息、討論信息（例如聽證全過程的公開）、結果信息全范圍公布于眾，接受輿論和民意監(jiān)督，就會有效地監(jiān)督政府依法行政和為民行政。正所謂“無所謂公開，則無所謂正義”{3}。
（二）信息公開是保障公民基本人權—知情權實現的必然要求
知情權，有廣義和狹義兩層概念：廣義，是從一切信息源（包括官方和非官方）獲知有關情況的權利，又稱為了解權或知悉權；就狹義而言，則僅指知悉官方所掌握的信息的權利。知情權這一概念的產生、發(fā)展已經歷了數百年的時間。將這一概念首次規(guī)定在法律之中的則是聯邦德國，1949年該國基本法第5條中規(guī)定：人人享有以語言、文字和圖畫自由發(fā)表、傳播其言論的權利并無阻礙地依通常途徑了解信息的權利。這是世界范圍內第一次在憲法中明確認可知情權。但立法上產生影響最為深遠的是美國的《信息自由法》。作為公民基本權利的知情權，有些國家在憲法性文件中有明文規(guī)定，有些國家無明文規(guī)定，但知情權是憲法中有關“表達自由”權的題中之義?！氨磉_自由”權的起初含義僅僅指排除國家對于表達等行為限制的防御性的權利。但是，表達自由權以及憲法、法律所規(guī)定的其他權利真正切實行使的前提是公民充分和有效占有信息，這里的信息當然而且必然包括政府信息。但是，據測算，中國政府各部門掌握著全社會信息資源的80%以上，只有政府實行信息公開，切實承擔起信息公開的義務，才能使公民的知情權得以實現{4}。因此表達自由權的真正目的卻在于保障“自由并且充分的信息交流”。況且，按照憲政原理，公民的基本權利是憲法和法律本身也不能剝奪的，因為“人的基本權利是人本身所固有的，同時又為憲法所認可和保障，其固有性和憲法規(guī)定性是相互統(tǒng)一的”{5}。我國憲法規(guī)定，公民享有言論出版、集會、結社、游行、示威的自由以及批評、建議、中訴、控告、檢舉等權利。同時還規(guī)定，國家尊重和保障人權，而表達自由權是人權的重要組成部分。雖然迄今我國尚未明確對知情權做出明確規(guī)定，但從憲法的已有規(guī)定中足以認定該項權利在我國是有其憲法性基礎的。需要指出的是，我國還是《國際人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》等的締約國之一，因此，知情權在我國理應得到承認和保護。
（三）信息公開是落實人民主權原則的重要方面
主權是指國家最高權力。主權屬于人民，政府的權力是人民授予的，這一原則為近現代所有民主制國家所確認。我國憲法第2條規(guī)定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”人民作為主權者通過自身選出的代表管理國家，就必須充分獲知與國家管理有關的各種情況，否則國民便無法選舉出合格的官員，無法對國家事務發(fā)表意見進而對其施加影響，也無法監(jiān)督國家機關及其公務人員管理活動的合法與合理性，國民主權的原則也只能“看上去很美”而已。
（四）信息公開是反腐敗工作的有力武器
腐敗的本質是權力的異化，是把權力當作資本去出售和出租。腐敗是非陽光政治的附產品。西方有句名言，就像路燈能防止小偷一樣，陽光是最好的防腐劑，一切見不得人的勾當都是在角落里干出來的。政府信息屬于公共資源，如果被政府機關工作人員隱蔽，甚至被利用于尋租、設租，就會滋生腐敗現象。同時，政府信息公開的過程就是實現公民知情權的過程，在此過程中，會增大公民參與行政行為的程度，增強對行政權力的監(jiān)督力度，使政府的行為得到了公民的關注和監(jiān)督，從而有助于減少腐敗行為。因此，公開是防止暗箱操作、預防腐敗和推進建設服務型政府的根本制度之一。如果政府官員的權力行使、政府運作過程和官員財產等信息公開會大大遏制腐敗。
（五）信息公開是保障公民社會權、改善民生、促進社會主義和諧社會建設的必要環(huán)節(jié)
近代政治學將推進積極福利政策的現代國家稱為福利國家或積極國家。我們黨提出建設社會主義和諧社會，要努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面。這也就是要保障人的權利的全面發(fā)展與實現保障的社會。我國憲法規(guī)定公民的社會權主要有勞動權、社會保障權、受教育權以及特殊主體權。由于要實現上述權利，廣泛地保護民生，行政權要廣泛涉及到社會領域。因此，行政權有擴張的趨向和可能。因此既要保障行政效率，又要監(jiān)督行政權的正確行使是我們必須面對的課題。推進政府信息公開，可以擴大公民參與意識、增加參與能力，并促使政府運行機制透明化，以此實現“以人為本”的政府。政治參與是普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構成、運行方式、運行規(guī)則和政策過程的行為{6}，它是近代民主國家保障公民權利的新潮流。
二、我國政府信息公開立法概況
目前我國最高立法機構還沒有關于信息公開的統(tǒng)一立法，關于信息公開的規(guī)定散見于各單行法律法規(guī)之中，在不同領域采取了一些特別規(guī)定，比如《行政處罰法》、《立法法》、《檔案法》等等。本信息公開條例有以下顯著的法理意義。
（一）規(guī)定了各級政府信息公開工作的主管部門及其主要職責
國務院辦公廳是全國政府信息公開工作的主管部門，負責推進、指導、協調、監(jiān)督全國的政府信息公開工作?？h級以上地方人民政府辦公廳（室）或者縣級以上地方人民政府確定的其他政府信息公開工作主管部門負責推進、指導、協調、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作。
（二）將政府信息公開的范圍分為行政機關主動公開信息與依自然人和法人與其他組織申請公開政府信息的范圍
該條例第9條規(guī)定了行政機關主動公開的制度，基本上包括：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的、需要社會公眾廣泛知曉或者參與的、反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的、其他依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定應當主動公開的。同時，第10條、第11條、第12條分別規(guī)定了縣級以上各級人民政府及其部門、設區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府及其部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當依照本條例在其職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容。依申請公開主要指，自然人和法人與其他組織向行政機關申請信息公開。除本條例第9條、第10條、第11條、第12條規(guī)定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。
（三）初步劃分了信息公開與信息保密的關系
本條例的第14條規(guī)定了行政機關應當建立健全政府信息發(fā)布保密審查機制，明確審查的程序和責任。行政機關在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查。
（四）建立了裁量信息公開機制
裁量信息公開，指的是行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息；但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。
（五）利益攸關方征求制度
行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內容和理由書面通知第三方。
（六）公開費用的負擔問題
行政機關依申請?zhí)峁┱畔?，除可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。行政機關不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供政府信息。申請公開政府信息的公民確有經濟困難的，經本人申請、政府信息公開工作機構負責人審核同意，可以減免相關費用。
（七）監(jiān)督、保障與救濟機制
政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機關是行政機關政府信息公開實施情況的監(jiān)督檢查機關。各級行政機關應當在每年3月31日前公布本行政機關的政府信息公開工作年度報告。公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監(jiān)察機關或者政府信息公開工作主管部門。收到的機關應當予以調查處理。公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
三、完善我國信息公開法的探討
（一）提高立法層次，制定《政府信息公開法》
《政府信息公開條例》的頒布與實施彰顯了中國建立透明政府和服務型政府的決心，是我國法治國家建設的一件大事，具有里程碑的意義。但是，它僅是一部行政法規(guī)。行政法規(guī)雖然效力比較高（在我國僅僅低于憲法和法律），但是，行政機關自己規(guī)定自己行為準則，則凸顯在憲政中的監(jiān)督原則和人民主權原則的貫徹多少有些不太徹底。因此可以說，本行政法規(guī)又具有過渡性的地位。當我們具備條件時，全國人大或其常委會應制定關于信息公開的統(tǒng)一法典。同時，不僅行政機關，包括審判機關、檢察機關在內的其他國家機關，信息公開行為都應受到法律調整。
同時，有必要考慮將公民信息權利作為憲法性權利（可以表述為“公民有權利依法獲知國家各級機關的信息”）政府機關來明確保障。瑞典是不成文憲法的國家，沒有一部統(tǒng)一的憲法典，是由四部憲法性規(guī)范文件組成，即《政府憲章》、《王位繼承法》、《出版自由法》和《表達自由法》，確定信息公開的《出版自由法》的基本法地位，這對我們有很強烈的啟示意義。在成文法國家里，將公民知情權以及信息公開的法定義務明確規(guī)定已經相當普遍。在我們建設法治國家進程中，利用修憲程序將公民信息知情權加以保護是十分必要的。
（二）應明確“公開為原則，保密為例外”的原則
政府信息屬于公共財產的一部分，國家一切權力屬于人民，因此，政府信息除涉及國家安全、個人隱私、商業(yè)秘密等特定限制之外，都應當隨時公開，不公開僅為例外，遺憾的是，《政府信息公開條例》并沒有明確這一點。我們應當首先明確“公開為原則，保密為例外”的原則，其次公布保密的范圍和其他不宜公開的范圍。也就是說，不公開的范圍應當明確，剩下的都是公開的范圍。該條例的第9、10、11、12條的立法并不是說僅有上述幾條才可以公開，它們僅具有提示意義。況且該條例第9條中“（1）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（2）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”這兩項是不具有操作性的，因為根據該條規(guī)定，認定“切身利益”和“需要知曉或者參與”的權力在行政機關自己。因此，它好比“無罪推定”原則對于刑事訴訟和“罪刑法定”原則對于刑法的意義，“公開為原則，保密為例外”的原則確立不僅僅具有保障公民信息知情權的意義，應該還是我國公法領域的一件大事。
（三）完善申請人制度
我國信息公開條例規(guī)定，申請信息公開的主體為公民、法人和其他組織，應該說，這一規(guī)定有些失誤。首先，申請信息公開是言論自由與表達自由的應有之義，這些權利不應有國籍的限制，屬于基本權利。其次，從世界各國來看，申請信息公開的個人的國籍都沒有限制{7}。還有，我國參與世界經濟一體化和全球化進程，以及加入WTO，這就要求我國政府信息透明度要進一步增強，因此對于信息公開申請人的國籍不應限制。
此外，《政府信息公開條例》第13條將申請公開的主體限定為有生產、生活、科研等特殊需要的公民、法人或者其他組織。這里就有一個疑問，提出信息請求是否必須一定要具備生產、生活、科研等特殊需要？政府信息原本屬于全體公民所有，此時又為何規(guī)定有“特殊需要”的公民、法人或者其他組織才可申請？同時，如何判斷誰究竟有“特殊需要”?什么樣的需要屬于“特殊需要”?因此本條文值得商榷。筆者認為，應不加任何限定，只要申請即可成為合法的申請主體。
（四）完善監(jiān)督機制
《政府信息公開條例》規(guī)定各級行政機關應當在每年3月31日前公布本行政機關的政府信息公開工作年度報告，該條文確立了各級行政機關年度報告制度。但政府信息公開是一項非常復雜而又新生的課題，它涉及廣大民生問題，因此更需要由有廣泛代表民意的機構來監(jiān)督，因此可以通過完善人大監(jiān)督法，要求行政機關要向同級人大作政府工作報告的同時，將自己本年度信息公開的情況一并報告，接受人大代表的監(jiān)督。
（五）完善商業(yè)秘密和個人隱私信息的內涵
可以說，任何與商業(yè)有關的信息，甚至是非營利團體提供的信息，都可以成為商業(yè)信息。但是商業(yè)秘密就不同了，它是指有一定經濟利益且被商業(yè)等組織采取保密措施的商業(yè)信息。
個人隱私的界定要細化，個人隱私的范圍和公眾的知情權之間進行利益平衡。首先應當明確是否存在值得保護的隱私利益，如果不存在，則應當公開。如果存在這種利益，則必須在公眾的知情權和個人的隱私利益進行平衡。如果不存在公共利益，則該信息應當得到保護，如果存在公共眾利益哪個利益大，哪個就應當受到保護。司法實踐中，婚姻狀況、子女合法地位、身體健康、宗教信仰等等均應得到保護{8}。
（六）完善信息權的救濟制度
無救濟即無權力，這是一句古老的法學公理。規(guī)定的再完美的權利口號，再完美的漂亮詞藻，如果沒有完備的權利救濟手段，則毫無意義。有關信息公開的爭議，是擁有信息的政府機關與申請信息公開的申請人和利害關系人之間的爭議{9}。公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監(jiān)察機關或者政府信息公開工作主管部門。收到的機關應當予以調查處理。公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。應該說，我國信息知情權利救濟制度的設定邁出了堅實的一步。但有以下問題值得探討和關注：
1.行政救濟與司法救濟的關系。我國政府公開條例暫時規(guī)定了兩種行政救濟途徑：行政復議的途徑與向上級行政機關、監(jiān)察機關或者政府信息公開工作主管部門的途徑。那么，行政救濟與司法救濟究竟是哪種關系？行政救濟是否是司法救濟的前置程序？在某些情況下，行政救濟可不可以排除司法救濟？這些都需要做出進一步規(guī)定。但是由于《立法法》的規(guī)定，行政法規(guī)不可以規(guī)定司法制度，因此我們需要一部法律性文件，比如信息公開法典，或者全國人大常委會修改行政訴訟法部分規(guī)定。
2.創(chuàng)新救濟途徑。在政府機關內部成立專門的信息委員會。行政復議具有期限短、程序簡單、不收費等優(yōu)點，效率比較高，但是行政復議屬于行政機關內部的救濟途徑，由于部門的狹隘利益，行政復議在公正問題上必然受到限制。因此，我國可以借鑒國外先進經驗，創(chuàng)新行政救濟途徑，可以建立由專業(yè)人員組成的獨立的專門處理信息公開爭議問題的機構，比如英國的信息裁判，日本的信息公開審查會。它的優(yōu)點是，可以脫離信息爭議發(fā)生的行政機關，效率比司法機關高，專業(yè)性也比較強。
3.規(guī)范救濟程序。在信息爭議案件中，由于涉及信息的保密與公開的矛盾，一旦涉及信息公開爭議的案件公開審理，則案件的審理過程本身就宣告反對公開一方的失敗了，因此本類爭議應采取不公開審理為原則，這就顛覆了傳統(tǒng)的司法公開原則，這需要立法部門在今后的修正中完善。
：
關注微信“梁開貴律師”(微信號lkg-lawyer)，閱讀更多精彩文章。使用微信掃描左側二維碼添加關注。
（聲明：本文僅代表作者觀點，不代表法邦網立場。本文為作者授權法邦網發(fā)表，如有轉載務必注明來源“梁開貴律師網”）
執(zhí)業(yè)律所：北京京平律師事務所
咨詢電話： 15811286610
梁開貴律師，北京京平律師事務所專職律師，北京市律師協會陽光六、七期成員，海淀區(qū)律師協會青工委委員，中國人民大學律師學院校友。執(zhí)業(yè)領域：土地征收、房屋拆遷、土地爭議、行政復議、行政訴訟、法律顧問。電話：13910368757，QQ：13910368757或1874735391，微信公眾號：lkg-lawyer，微信號：13910368757，郵箱：13910368757@163.com，傳真：010-68945339，中國征地拆遷行政復議訴訟網：http://user.qzone.qq.com/187473
執(zhí)業(yè)律所：北京京平律師事務所
咨詢電話：15811286610
梁開貴律師，北京京平律師事務所專職律師，北京市律師協會陽光六、七期成員，海淀區(qū)律師協會青工委委員，中國人民大學律師學院校友。執(zhí)業(yè)領域：土地征收、房屋拆遷、土地爭議、行政復議、行政訴訟、法律顧問。電話：13910368757，QQ：13910368757或1874735391，微信公眾號：lkg-lawyer，微信號：13910368757，郵箱：13910368757@163.com，傳真：010-68945339，中國征地拆遷行政復議訴訟網：http://user.qzone.qq.com/187473
使用微信掃描二維碼
關注梁開貴律師
