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改革開放以來，隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村不再是一個封閉的、對內(nèi)的、長久穩(wěn)定的共同體，人口流動率較高，村莊異質(zhì)性與日俱增，建立在傳統(tǒng)社會關(guān)系上的鄉(xiāng)規(guī)民約、倫理規(guī)范等已無法滿足基層自治的秩序構(gòu)建需求?，F(xiàn)實中，村民“信訪”不“信法”，遇事通過暴力、鬧事等手段來解決的現(xiàn)象屢見不鮮。法治環(huán)境的好壞，是關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)的重要因素。黨的十九大報告提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。加強(qiáng)村民法治觀念，成為一項刻不容緩的任務(wù)。為進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理工作，強(qiáng)化基層平安法治建設(shè)，維護(hù)社會安全穩(wěn)定，不斷提升群眾安全感滿意度，新沂市創(chuàng)造性實施村級“法治書記”制度，從全市政法干警中選派461名優(yōu)秀干警擔(dān)任村級“法治書記”，鼓勵干警進(jìn)村入戶，發(fā)揮干警職業(yè)優(yōu)勢，激發(fā)干警服務(wù)意識，打造了一支善于“解決治安問題、傳遞法治需求、化解矛盾糾紛、助推社會和諧”的“法治書記”隊伍。去年，新沂群眾安全感達(dá)98%，進(jìn)京訪、赴省訪數(shù)量同比分別下降69%和60%，社會大局持續(xù)和諧穩(wěn)定。
找準(zhǔn)法治進(jìn)村難的癥結(jié)
多年來，各地通過“法律下鄉(xiāng)”“普法活動”等一系列配套政策推動法治下鄉(xiāng)。然而，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展，農(nóng)民參與社會發(fā)展的機(jī)會多了，與各個社會組織打交道也多了，法律調(diào)整的社會關(guān)系已涵蓋了農(nóng)民的生活、生產(chǎn)等方方面面，僅僅知道法律或者是懂得用法律來維護(hù)自己的權(quán)益已經(jīng)不能滿足新時代農(nóng)民對法律的需求。
長期的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗表明，要想讓農(nóng)民真正接受法律，前提是信任法律，這種信任感不是天生就形成的，也并不衍生于個人法律知識的儲備之中，而是衍生于人們對法律的感知和體驗之中，即法律經(jīng)驗。只有司法制度在糾紛解決機(jī)制和權(quán)益訴求體系中占據(jù)重要甚至主導(dǎo)地位，才意味著法律實現(xiàn)了全面滲透。然而，在現(xiàn)實中，司法救助無力或司法效率低下，往往讓農(nóng)民喪失了對法律的信任。究其原因，一是農(nóng)村執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足客觀需要;二是執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象;三是法律監(jiān)督偏軟，受行政干預(yù)較多。當(dāng)農(nóng)民耗費了很大的成本和代價去打官司，自己的權(quán)利仍得不到維護(hù)和落實，必然導(dǎo)致其對法治喪失信心，抑制其通過司法程序維護(hù)自身利益的需求，這就是法治建設(shè)在農(nóng)村舉步維艱的關(guān)鍵癥結(jié)。因此，要想讓農(nóng)民真正相信法律，關(guān)鍵要健全農(nóng)村法制建設(shè)的長效機(jī)制，擴(kuò)大基層司法供給，堅持規(guī)范司法，杜絕司法不公，讓法在基層得到徹底、公正地執(zhí)行，讓法律賦予的權(quán)利與義務(wù)得到真正落實。
找準(zhǔn)癥結(jié)突破口，新沂市探索啟動“法治書記+律師參與”的“法律惠民共同體”工程，通過組建駐村法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)基層法律服務(wù)力量的權(quán)威性、專業(yè)性，同時引入律師參與涉法涉訴信訪難題，起到居中參與糾紛調(diào)解和信訪矛盾化解的作用，有效推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)常態(tài)化和機(jī)制化。
“法治書記”讓法常駐
2017年，新沂市在全省率先推行“法治書記”做法，在市公檢法司等相關(guān)職能部門挑選461名骨干，派至全市282個村(社區(qū))里擔(dān)任村級“法治(副)書記”，進(jìn)駐各村(社區(qū))法律服務(wù)工作站。他們的主要任務(wù)是以第三方身份參與村級矛盾糾紛和涉法事務(wù)處理，承擔(dān)村(社區(qū))法治宣傳、法律咨詢、矛盾協(xié)解、法律援助、法律服務(wù)等職責(zé)任務(wù)，每周到村開展法律服務(wù)活動，每月列席一次村重要會議，采取定時定點方式開展法律服務(wù)，但不參與村級事務(wù)管理、不干涉村內(nèi)日常事務(wù)。同時，法治書記定期組織研討，針對轄區(qū)發(fā)生的重大疑難、群體性事件，提出法律建議和意見，并以第三方身份參與解決涉及民生的重大、疑難案件的處理等。把司法戰(zhàn)線的精兵強(qiáng)將推向基層一線，開展一對一法治服務(wù)，能更好地引導(dǎo)廣大村民辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，讓村民認(rèn)識到講法才是“護(hù)身符”。
圍繞“帶好平安志愿者隊伍、抓好矛盾調(diào)解組織、織好社會治理網(wǎng)格、做好遺留問題攻堅、講好法治故事、建好安全檔案”的“六好”要求，每一位法治書記主動作為，務(wù)求實效，切實幫助基層解決平安法治建設(shè)中的“疑難雜癥”。與以往事后的、被動的糾紛懲戒型管理不同，法治書記采取的是事前掌握轄區(qū)群眾情況，主動敲門破難題，入戶解“疙瘩”，有針對性地進(jìn)行法治宣傳、提供法律咨詢、入戶排查防控等，是一種超前的、系統(tǒng)的糾紛預(yù)防型管理。在窯灣鎮(zhèn)莊林村法治書記陸科研的帶領(lǐng)下，村里成立“說事講法評理會”，結(jié)合村情民意“說法解疙瘩”，妥善化解潛在的矛盾糾紛;市法院的馬廣勝法官運用專業(yè)知識，收集證據(jù)、積極調(diào)解，為所駐點雙塘鎮(zhèn)涼泉村解決了久拖5年的村部建設(shè)交付糾紛。
自“法治書記”進(jìn)村以來，共走訪居民6萬多戶次，收集群眾意見建議近2000條，排查化解不穩(wěn)定因素560起，解決社會治安突出問題610件。僅2018年1—7月就已為3000余名群眾提供法律服務(wù)。通過“法治書記”的制度設(shè)計與工作實踐，新沂將法律的成效送進(jìn)每一位村民的日常生產(chǎn)生活中，以法治服務(wù)的方式推動鄉(xiāng)村治理，使村民逐漸懂得行為依法、遇事找法。
“律師參與”增信釋法
“法治書記”的設(shè)立雖有效化解了眾多基層矛盾糾紛，但一些涉法涉訴信訪案件，由于涉及方為公民與公權(quán)力主體，法治書記的公職人員身份使其無法確保天然的中立性，作用發(fā)揮受限。于是，新沂嘗試引入律師以第三方的身份介入?yún)⑴c糾紛調(diào)處和信訪案件化解，建立起檢察官以案釋法、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度，構(gòu)建法律職業(yè)共同體，讓群眾更加相信法律依靠法律。
因其中立性，律師參與和化解信訪矛盾，讓信訪群眾極大地消除疑慮和抵觸情緒，筑牢了矛盾糾紛“防火墻”。段某自輔警崗位退休后，就待遇問題多年上訪，法治書記多次上門試圖溝通化解，但段某認(rèn)為法治書記身份就不中立，于是一直避而不談。2017年7月，兩名律師開始介入，通過案情資料收集和舉證，建議走勞動仲裁程序，很快就達(dá)成調(diào)解協(xié)議。
因其專業(yè)性，律師參與和化解信訪矛盾，矛盾焦點找得準(zhǔn)，辦法措施效果好，極大地提高了信訪案件化解質(zhì)量。一是釋法明理。安排律師陪同接訪重點信訪案件，通過提供專業(yè)的法律咨詢，厘清權(quán)責(zé)歸屬，成功勸導(dǎo)50余例息訴罷訪。二是引導(dǎo)分流。對部分非涉法涉訴信訪案件，通過律師早介入、早干預(yù)，在拒絕受理前就做好了政策解釋及安撫工作。三是提供專業(yè)意見。根據(jù)案件性質(zhì)和適用法律，律師可引導(dǎo)信訪人將案件申訴至不同的法律渠道，實現(xiàn)在法律框架下解決問題。四是司法救助。律師以第三方身份參與調(diào)解，對調(diào)解不成且接受法律援助的，提出救助建議，直接代為訴訟。五是瑕疵糾正。律師有權(quán)對案件提出復(fù)查要求，保證司法的公平正義。在墨河街道瑯墩社區(qū)一間不大的調(diào)解辦公室里，律師馬洛陽以特邀調(diào)解員的身份為村民提供法律咨詢服務(wù)，成功參與化解一起因征地引發(fā)的村民聚眾阻工信訪案件。他不僅在現(xiàn)場冷靜地從法律角度勸說村民理性維權(quán)，并持續(xù)跟進(jìn)談判等后續(xù)動態(tài)，最終案件滿意終訪。“看到信訪群眾最終息訴罷訪，從偏執(zhí)的情緒中走出來，信法懂法用法維護(hù)自身合法權(quán)利，這正是法律從業(yè)工作者的職業(yè)理想?！?/p>
法律為準(zhǔn)繩，公正贏信任。律師介入信訪為群眾釋法析理，為信訪部門減壓，為政法機(jī)關(guān)建言，不僅有助于維護(hù)公眾權(quán)益，降低信訪社會成本，更提升群眾、信訪單位以及相關(guān)涉事部門和機(jī)構(gòu)對法律、司法手段的信心，有力地推動了信訪法治化。近年來，全市律師共接待信訪1209人次，參與化解初訪案件260余起，代理申訴案件48起，代為申請司法救助80余件，其實踐經(jīng)驗受到中央政法委調(diào)研組的充分肯定。
全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，重點也在基層。新沂打造的“法律惠民共同體”工程，旨在搭建一個常態(tài)化、機(jī)制化的基層法治平臺，讓群眾在家門口就享受到高質(zhì)量的法律服務(wù)，讓遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法成為基層常態(tài)，為構(gòu)建自治法治德治的基層社會治理模式打下法治基礎(chǔ)。
孫奎律師辦案心得：簡單的案件復(fù)雜化，復(fù)雜的案件簡單化。
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