作者 呂國華
案例回顧
北京的劉先生在北京海淀區(qū)有一棟四合院，2016年列入了征收范圍，經(jīng)過幾輪協(xié)商談判，未能就征收補償數(shù)額取得一致意見。雙方分歧的焦點在于超出房屋占地面積的院落土地如何補償。劉先生委托北京國征律師事務所出面與征收人協(xié)商補償。北京國征律師事務所結(jié)合案情，向征收部門出具了律師函，向政府闡明超過房屋占地面積的院落土地也應當補償?shù)穆蓭熞庖?。兩周后政府成立工作組來到劉先生家里，同意對院落土地予以補償，雙方當即簽訂了補償協(xié)議。
問題由來
根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，征收國有土地上房屋的同時收回國有土地使用權(quán)，解決了兩個問題，一是征收國有土地上房屋，必須收回國有土地使用權(quán)，也就是收回國有土地使用權(quán)的必要性問題；二是收回國有土地使用權(quán)應當與征收國有土地上房屋同時進行，也就是收回國有土地使用權(quán)的期限問題。這兩個問題困擾了理論界和實務界多年。針對征收國有土地上房屋的同時要不要收回國有土地使用權(quán)的問題，從《國有土地上房屋征收與補償條例》立法前的征求意見階段，到上述行政法規(guī)頒布實施，立法、司法、學術(shù)界的爭論從未停止。實際上早在《城市房屋拆遷管理條例》廢止之前，在房屋拆遷的同時要不要同時收回國有土地使用權(quán)，以及何時收回，理論界和實務界已經(jīng)爭論了二十年。筆者有幸參與了《國有土地上房屋征收與補償條例》的立法活動，在專家研討會上，圍繞國有土地使用權(quán)收回與補償，筆者提出四個問題，一是要不要收回國有土地使用權(quán)。筆者認為一定要收回，否則可能出現(xiàn)土地使用權(quán)人和房屋所有人分離，不利于物權(quán)的保護和利用。二是何時收回國有土地使用權(quán)的問題。筆者認為應當在決定征收房屋的同時收回國有土地使用權(quán)，這樣有利于貫徹房地不分的原則，避免出現(xiàn)房屋已經(jīng)成為國有但原土地使用權(quán)人仍持有土地使用權(quán)的尷尬局面。三是由誰收回國有土地使用權(quán)的問題，結(jié)合我國相關規(guī)定，筆者認為，應當由有批準權(quán)限的人民政府土地主管部門收回。四是收回國有土地使用權(quán)如何補償?shù)膯栴}。收回國有土地使用權(quán)如何補償，首先是要不要補償，是不分土地使用權(quán)來源和性質(zhì)一律補償，還是有的土地使用權(quán)補償，有的土地使用權(quán)不補償；其次是由誰補償，是以誰收回誰補償為原則，還是以誰征收誰補償為原則；最后是補償標準如何規(guī)定。圍繞筆者提出的四個問題，與會專家和參與《國有土地上房屋征收與補償條例》立法工作的官員展開了熱烈的討論。最后大家取得了比較一致的觀點，體現(xiàn)市場價值的房屋補償本身包含了房屋占地面積內(nèi)的土地使用權(quán)補償，先就征收房屋的同時收回國有土地使用權(quán)作出規(guī)定，對于由誰收回，以及房屋占地面積以外的土地使用權(quán)如何補償?shù)膯栴}，鑒于其他如《物權(quán)法》《土地管理法》等已經(jīng)作出了初步的原則性規(guī)定，如何補償在理論界和實務界仍存在重大分歧，有待于進一步研究，立法時機尚不成熟等因素，《國有土地上房屋征收與補償條例》暫不作規(guī)定。對于如何補償?shù)膯栴}，立法可以回避，但實務界卻無法回避，學術(shù)界的研究也從未停止。
法理解析
根據(jù)《土地管理法》第五十八條的規(guī)定，為公共利益需要使用土地的或者為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，對土地使用權(quán)人應當給予適當補償。按照該條款的規(guī)定，不管土地使用權(quán)是租賃還是購買，是劃撥還是出讓，是有償還是無償取得的，為了公共利益使用土地的或者為了實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，對土地使用權(quán)人一律給予適當補償。既然法律未作例外性規(guī)定，那么行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章以及其他各種規(guī)范性文件不得違反上位法，不得作出與上位法不一致的規(guī)定。這個條款是針對收回國有土地使用權(quán)的一般性規(guī)定，并未直接規(guī)定征收房屋的同時收回國有土地使用權(quán)的對土地使用權(quán)人是否給予適當補償。但是根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條的規(guī)定，作出房屋征收決定必須是為了公共利益的需要。既然征收房屋必須是為了公共利益的需要，那么《國有土地上房屋征收與補償條例》第十三條第三款規(guī)定的征收房屋的同時收回國有土地使用權(quán)，也就屬于《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定的情形，即為了公共利益需要使用土地的情形。既然征收房屋的同時收回國有土地使用權(quán)的也屬于為了公共利益需要使用土地的，那么根據(jù)《土地管理法》第五十八條第二款的規(guī)定，應當給予土地使用權(quán)人適當補償。那些動輒以《國有土地上房屋征收與補償條例》只規(guī)定收回而未規(guī)定補償為借口逃避補償義務的行為，是不符合法律規(guī)定的，嚴重侵害了土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。
根據(jù)《物權(quán)法》第一百四十八條的規(guī)定，征收房屋的同時收回國有土地使用權(quán)的，如果國有土地使用權(quán)系出讓取得且使用期限尚未屆滿的，不僅應當補償房屋，還應當補償包括土地使用權(quán)在內(nèi)的其他不動產(chǎn)。與補償劃撥國有土地使用權(quán)人不同的是，補償出讓國有土地使用權(quán)人時，不僅應當補償土地使用權(quán)，還應當退還剩余年限的土地出讓金。有些地方將剩余年限的土地出讓金作為土地使用權(quán)補償，其實是對法律規(guī)定的錯誤理解。提前收回出讓國有土地使用權(quán)，出讓人繼續(xù)占有剩余年限的土地出讓金不再有法律依據(jù)和合同根據(jù)，自然應當退還，這本身不具有補償?shù)男再|(zhì)，與法律規(guī)定的收回國有土地使用權(quán)應當給予適當補償根本不是一回事?？紤]到土地使用權(quán)人對土地的投資、開發(fā)、利用，提前收回國有土地使用權(quán)給予適當補償是基于收回行為給土地使用權(quán)人造成損失的一種補償。如果認為退還剩余年限的土地出讓金就是法律規(guī)定的適當補償，可能造成提前收回出讓國有土地使用權(quán)的“適當補償”少于收回劃撥國有土地使用權(quán)的“適當補償”，這與立法精神是明顯相背的。
根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條的規(guī)定，根據(jù)社會公共利益的需要，提前收回出讓國有土地使用權(quán)的應當根據(jù)使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條的規(guī)定，房屋征收的同時收回國有土地使用權(quán)的，也屬于為了公共利益的需要。因此，房屋征收的同時收回國有土地使用權(quán)的，如果土地屬于出讓所得，應當根據(jù)使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定的“相應”補償和《土地管理法》規(guī)定的“適當”補償，立法精神是一致的，均是為了體現(xiàn)公平補償?shù)脑瓌t，保障土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。
根據(jù)1999年實施的建設部GB/T50291-1999《房地產(chǎn)估價規(guī)范》規(guī)定，剩余年限的出讓國有土地使用權(quán)補償估價，應根據(jù)剩余年限的國有土地使用權(quán)對應的正常市場價格進行。這是迄今為止對收回國有土地使用權(quán)補償標準最具有操作性的規(guī)定，體現(xiàn)了公平補償?shù)姆稍瓌t，充分保障了土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，也符合對土地使用權(quán)人給予適當補償?shù)牧⒎ň瘛?/span>2015年實施的住房和城鄉(xiāng)建設部GB/T 50291-2015《房地產(chǎn)估價規(guī)范》廢止了建設部GB/T50291-1999《房地產(chǎn)估價規(guī)范》，且對提前收回出讓國有土地使用權(quán)補償估價未再作出規(guī)定。于是，收回國有土地使用權(quán)補償，又回到除了《土地管理法》第五十八條規(guī)定的“適當補償”和《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的“相應補償”，再無更具體規(guī)定的狀態(tài)。
筆者認為，對土地使用權(quán)人給予適當補償，應當符合公平補償?shù)牧⒎ň?，該補償不應當?shù)陀谕恋厥褂脵?quán)的市場價格。雖然住房和城鄉(xiāng)建設部GB/T 50291-2015《房地產(chǎn)估價規(guī)范》對收回國有土地使用權(quán)補償估價未作出任何規(guī)定，雖然作出規(guī)定的建設部GB/T50291-1999《房地產(chǎn)估價規(guī)范》已經(jīng)廢止，但建設部GB/T50291-1999《房地產(chǎn)估價規(guī)范》關于提前收回出讓國有土地使用權(quán)的對土地使用權(quán)人按照剩余年限土地使用權(quán)市場價格進行補償?shù)囊?guī)定，基本符合《土地管理法》第五十八條規(guī)定的“適當補償”和《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的“相應補償”立法規(guī)定，能夠充分保障土地使用權(quán)人合法權(quán)益，體現(xiàn)了公平補償?shù)姆稍瓌t，仍應當予以肯定。在目前立法尚無特別具體可操作性標準的情況下，在理解和運用《土地管理法》“適當補償”和《城市房地產(chǎn)管理法》“相應補償”標準的時候，仍應當本著公平補償?shù)牧⒎ň瘢o付土地使用權(quán)人的補償不得低于土地使用權(quán)的市場價格。不低于土地使用權(quán)市場價格的補償標準既適用收回劃撥國有土地使用權(quán)，也適用收回出讓國有土地使用權(quán)，區(qū)別在于收回劃撥國有土地使用權(quán)不存在退還剩余年限土地出讓金的問題，收回出讓國有土地使用權(quán)除了給付土地使用權(quán)補償，還應當退還剩余年限的土地出讓金。需要特別指出的是，國有土地使用權(quán)出讓合同約定土地使用期限屆滿無償收回土地使用權(quán)或者約定為了公共利益需要提前收回出讓國有土地使用權(quán)而不予補償，均違反了《土地管理法》第五十八條和《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條等法律強制性規(guī)定，上述約定不受法律保護，不能成為具有給付國有土地使用權(quán)補償義務的行政主體逃避履行法定職責的理由。
征收房屋的同時收回國有土地使用權(quán)的，也應當按照不低于土地使用權(quán)市場價格的標準給予土地使用權(quán)人適當補償。不論土地使用權(quán)是購買取得還是租賃取得，不論土地使用權(quán)是有償取得還是無償取得，也不論土地使用權(quán)是出讓取得還是劃撥取得，均應按照不低于土地使用權(quán)市場價格的標準給予土地使用權(quán)人適當補償?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第二十六條也規(guī)定了補償應當公平的原則，補償公平不僅應體現(xiàn)在被征收人之間，也應體現(xiàn)在征收人與被征收人之間；既然對收回國有土地使用權(quán)作出了規(guī)定，也應體現(xiàn)在收回國有土地使用權(quán)補償方面。征收房屋的同時收回國有土地使用權(quán)的，房屋所有權(quán)和國有土地使用權(quán)屬于同一權(quán)利主體的，房屋所有權(quán)人既要與征收人或者征收部門簽訂房屋征收補償協(xié)議，又要與具有批準收回國有土地使用權(quán)權(quán)限的人民政府土地行政主管部門簽訂收回國有土地使用權(quán)補償協(xié)議；房屋所有權(quán)和國有土地使用權(quán)分屬于不同的權(quán)利主體的，房屋所有權(quán)人與征收人或征收部門簽訂房屋征收補償協(xié)議，土地使用權(quán)人與具有批準收回國有土地使用權(quán)權(quán)限的人民政府土地行政主管部門簽訂收回國有土地使用權(quán)補償協(xié)議。實踐中為了提高效率，征收人或者征收部門可能在房屋征收補償協(xié)議中約定了由征收人給付土地使用權(quán)補償，可以視為征收人受具有批準收回國有土地使用權(quán)權(quán)限的人民政府土地行政主管部門的委托向土地使用權(quán)人給付補償；在房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)屬于同一權(quán)利主體，補償標準也符合法律規(guī)定的情況下，并未損害被征收人的實際利益，應當認為協(xié)議約定有效。但房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)分屬于不同權(quán)利主體的除外或雖屬于同一權(quán)利主體但土地使用權(quán)人明確要求分別簽訂房屋征收補償協(xié)議和收回土地使用權(quán)補償協(xié)議的，仍應分別簽訂協(xié)議。
理論運用
司法實踐中，法院受理了被征收人訴請撤銷征收人作出的房屋補償決定的大量案件。行政機關作出的房屋補償決定，有的包含了收回國有土地使用權(quán)補償?shù)膬?nèi)容，有的未包含，到底哪一個是符合法律規(guī)定的，成了困惑法官的難題。解決這一難題的關鍵是認識到征收過程中房屋補償法律關系和征收房屋同時收回國有土地使用權(quán)補償法律關系是兩個不同的法律關系。兩個法律關系的主體、內(nèi)容、前提和客體均有不同。房屋補償決定由征收人對被征收人作出，內(nèi)容是由征收人向被征收人支付房屋補償，前提是在征收人和被征收人無法就房屋補償簽訂協(xié)議的情況下作出。收回國有土地使用權(quán)補償由具有批準收回國有土地使用權(quán)權(quán)限的人民政府土地行政主管部門對土地使用權(quán)人作出，內(nèi)容是具有批準收回國有土地使用權(quán)權(quán)限的人民政府土地行政主管部門向土地使用權(quán)人給付土地使用權(quán)補償，前提是征收房屋的同時收回國有土地使用權(quán)予以給付。顯然，房屋補償職責和收回國有土地使用權(quán)補償職責分屬于不同的行政主體，在房屋補償法律關系中，征收人并不承擔給付土地使用權(quán)人補償?shù)姆ǘx務，其不具有就給付土地使用權(quán)補償作出決定的職權(quán)。雖然，在房屋占地面積內(nèi)的土地使用權(quán)的補償已經(jīng)包含于體現(xiàn)市場價值的房屋補償中，但房屋占地面積內(nèi)的土地使用權(quán)補償僅是房屋補償內(nèi)在的一部分，其并不能以土地使用權(quán)補償?shù)拿x出現(xiàn)，不能據(jù)此認為有權(quán)作出房屋補償決定的行政機關可以行使本屬于具有批準收回國有土地使用權(quán)權(quán)限的人民政府土地行政主管部門給付土地使用權(quán)補償?shù)穆殭?quán)。因此，在司法實踐中，對于明確包含了房屋占地面積以外的土地使用權(quán)補償?shù)姆课菅a償決定，應當以不具有職權(quán)和違反法律規(guī)定為由予以撤銷，并向案件當事人釋明超出房屋占地面積的土地使用權(quán)補償應當通過另行起訴或其他途徑解決。
除了本文開始時提及的案例，筆者代理過黑龍江某房地產(chǎn)開發(fā)有限責任公司與某市國土資源局收回國有土地使用權(quán)補償糾紛、江蘇宿遷陶某與宿遷市國土資源局提前收回出讓國有土地使用權(quán)補償糾紛等多起收回國有土地使用權(quán)補償糾紛，均取得了良好的法律效果和社會效果。在這些收回國有土地使用權(quán)補償糾紛中，有的涉及如何理解和適用補償標準的問題，有的涉及不履行補償職責的問題，有的涉及由哪個單位給付補償?shù)膯栴}。律者，規(guī)矩方圓也；師者，答疑解惑也。作為一名律師，受人之托，忠人之事，不能停留于被問題困惑的階段止步不前，既要積極參與立法活動，又要熱情投身于司法實踐，在辦理具體案件的過程中運用職業(yè)技能解決復雜棘手的問題。每一份法律文書，每一份律師函，每一份法律意見，每一次出庭，每一次仲裁，每一次談判，無不凝聚了自己所在律師團隊的心血。作為身處全國辦理收回國有土地使用權(quán)補償案件理論前沿的律師團隊，推動立法工作，解惑司法難題，立足法律，服務社會，筆者及所在的北京國征律師事務所責無旁貸。
結(jié)語
征收房屋的同時收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人的補償其實包含兩部分，房屋占地面積內(nèi)的土地使用權(quán)補償和房屋占地面積外的土地使用權(quán)補償。由于房屋占地面積內(nèi)的土地使用權(quán)補償包含于體現(xiàn)市場價值的房屋補償中，且以房屋補償?shù)拿x出現(xiàn)，故不在本文的討論之列，本文對征收房屋的同時收回國有土地使用權(quán)的對房屋占地面積外的國有土地使用權(quán)如何補償進行了探析，作為承擔國家收回國有土地使用權(quán)補償法律研究課題之后的研究成果，期待借此拋磚引玉，為推動將來的立法工作和解決眼下的司法難題貢獻自己的綿薄之力，同時，歡迎各界批評指正。
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