[案情介紹]
某鎮(zhèn)居委會于2003年3月26日以居民汪某招婿在家建房、生子的行為違反了村規(guī)民約及村民自治章程，收取了其2000元的建房用地費，4000元的小孩社會負擔費?，F(xiàn)汪某對居委會的該收費行為不服，提起行政訴訟，要求法院確認被告居委會的行為違法，并返還收取的6000元費用。
[案情分析]
本案在審理過程中，形成了幾種觀點：
一種觀點認為，本案不屬行政訴訟案件的受案范圍。因為居委會收取汪某建房用地費、小孩社會負擔費的行為不是具體行政行為。村規(guī)民約及村民自治章程是每個村民應當遵守的行為規(guī)則，居委會依據(jù)村規(guī)民約及村民自治章程實施的收費行為，是平等主體之間的民事法律行為，原告汪某認為居委會收費行為侵犯了其合法權益，可通過民事訴訟程序要求居委會返還收取的費用。
另一種觀點認為，本案應以鎮(zhèn)人民政府作為被告。因為居委會是居民自治組織，不具有行政職能，其隸屬于其上級人民政府。居委會收取汪某建房用地費2000元、小孩社會負擔費4000元的行為應由鎮(zhèn)政府負責承擔法律責任，故汪某應以鎮(zhèn)政府為被告提起行政訴訟。
筆者認為以上兩種觀點均有失偏頗。
《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款又規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告。所謂行政行為是指具有公共行政職權的機關和組織及其工作人員使行行政職權而作出的對外直接產生法律后果的行為。
1、居委會并非鎮(zhèn)人民政府的派出機關或下屬機構。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條的規(guī)定，城市居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織。它協(xié)助人民政府或者它的派出機關開展工作。人民政府或它的派出機關對居委會的工作給予指導、支持和幫助，因此可以看出居委會與某鎮(zhèn)人民政府之間沒有行政管理的上下級關系。
2、并非居委會的所有行為均是民事法律行為。依據(jù)《中華人民共和國城市居委會組織法》第十六條的規(guī)定，居委會辦理本居住地區(qū)公益事業(yè)所需的費用經居民會議討論決定，可以根據(jù)自愿的原則向居民籌集。該條規(guī)定授予了居委會在居民自愿的前提下籌集公益事業(yè)費用的行政職權，因此居委會對居民有一定的行政管理職能。所以居委會收取汪某費用的行為不是平等主體之間的民事法律行為，而是一種行政行為。故第一種觀點是不能成立的。
3、居委會收取費用的行為與鎮(zhèn)人民政府無關。由于居委會與某鎮(zhèn)人民政府沒有行政上下級隸屬關系，且具有一定的行政管理職能，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款之規(guī)定，由法律、法規(guī)授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告。如果居委會收取汪某兩項費用是受居委會所在地的人民政府委托收取的，汪某對該收費行為不服，應當以委托收取的人民政府為被告提起行政訴訟。現(xiàn)汪某在無證據(jù)證明某鎮(zhèn)人民政府委托居委會收取其建房用地費、小孩社會負擔費的情況下，以人民政府為被告主體是不成立的。
4、居委會的行為超越了法律法規(guī)授權范圍。本案中汪某作為居委會的居民，如果違反了建房及計劃生育的相關法律政策的規(guī)定，需要實施處罰的，應由其所在地的人民政府或其他職能部門依據(jù)相關法律規(guī)定作出書面的征收相關費用的決定，而不是由居委會依據(jù)村規(guī)民約、村民自治章程來收取。居委會除了在居民自愿前提下有向居民收取其他費用的職權，居委會的收費行為是超出了法定授權范圍實施的行政管理的收費行為，依據(jù)最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》解釋的第二十條第三款之規(guī)定，法律、法規(guī)或者規(guī)章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。因此汪某對收費行為不服提起訴訟的，應當以居委會這一組織為被告提起行政訴訟。所以第二種觀點也是錯誤的。
5、居委會的收費依據(jù)與法律相悖。居委會向招婿在家建房生子的居民汪某收取的兩項費用，以村規(guī)民約、村民自治章程為依據(jù)，而該村規(guī)民約、自治章程規(guī)定，居住在居委會內的女孩如招婿在家要建房的，需繳納建房用地費，生育小孩的要交納小孩社會負擔費，這明顯與《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國人口與計劃生育法》等法律、法規(guī)相抵觸，因此該居委會的村規(guī)民約、村民自治章程不得作為收取汪某兩項費用的依據(jù)。
綜上所述，對照行政行為的概念及法律的相關規(guī)定，居委會收取費用的行為，不是平等民事主體之間的行為，而是一種行政行為，但其收費超越了法律授予的職權，結合本案的情況，汪某對居委會收費行為不服不應以某鎮(zhèn)人民政府為被告而應直接以居委會為被告提起行政訴訟，起訴其超越職權、違法要求履行義務，確認收費行為違法，并判決返還收取的費用。
[相關法規(guī)]
《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款又規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告。所謂行政行為是指具有公共行政職權的機關和組織及其工作人員使行行政職權而作出的對外直接產生法律后果的行為。
《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條的規(guī)定，城市居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織。它協(xié)助人民政府或者它的派出機關開展工作。人民政府或它的派出機關對居委會的工作給予指導、支持和幫助，因此可以看出居委會與某鎮(zhèn)人民政府之間沒有行政管理的上下級關系。
《中華人民共和國城市居委會組織法》第十六條的規(guī)定，居委會辦理本居住地區(qū)公益事業(yè)所需的費用經居民會議討論決定，可以根據(jù)自愿的原則向居民籌集。
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款之規(guī)定，由法律、法規(guī)授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告。
最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》解釋的第二十條第三款之規(guī)定，法律、法規(guī)或者規(guī)章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。
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