司法改革的外向性、多層次、立體化的特點會給改革順利推進增添一些困難，但只要區(qū)分輕重緩急、統(tǒng)籌規(guī)劃、有序推進，對各項司法改革措施作出科學的戰(zhàn)略安排，就能夠避免“補丁式”的改革，最終實現建設公正高效權威的社會主義司法制度的目標。
按照中央的部署，2013年啟動的新一輪司法體制改革重點集中在司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理等四個方面的內容。可以說，這一輪司法體制改革的各項措施都屬于基礎性、體制性的改革措施，有牽一發(fā)而動全身的效果。因為事關重大，中央決定在我國的東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海、貴州等省市先行試點，為全面推進司法改革積累經驗。目前，這七個地方的改革試點方案已經獲得中央批準，正在組織落實。第二批、第三批試點地區(qū)的方案起草工作也正在抓緊進行。
無論是討論修改各省市的試點方案，還是試點方案的組織實施，凡是參與這個過程的人都有一種共同的感覺：當僅就諸多改革措施中的某一單項的迫切性、科學性、合理性進行論證、闡述時，基本都能夠自圓其說，似乎這項改革的目的、功能、效果都可以實現，聽起來也很有說服力。但當把這項措施與尚未改變的其他體制機制放在一起，或者將這項措施與另一些措施同時實施，便會發(fā)現有的措施基本沒有可行性，有些措施之間互為前提，有些措施因為缺乏前提而有所變形，有的則不可能持續(xù)支撐下去，實踐中最迫切需要先行的措施卻被安排在了后面，而一些目前尚不具備條件的措施又不得不作自我犧牲式的先行改革……因此，對已經積攢了幾十年的問題試圖一朝采取改革措施加以解決，本身就是一件很難完成的使命。但是，如果在全面分析形勢的前提下安排好時間順序、輕重緩急，做到統(tǒng)籌兼顧，仍然能夠實現司法改革的長遠目標。
為確保這一場全方位、多層次、立體化的司法改革獲得成功，避免相互之間的作用走向反面，必須對各項司法改革措施作出科學的戰(zhàn)略安排。
一、思想觀念更新，確定“改革交響曲”的調式
雖然這不是一個嚴格的學術表述方式，但在傳統(tǒng)的司法理念影響深遠、科學司法理念尚待普及的大背景下，法律人、改革者以及廣大民眾的思想觀念還未能完全適應全面推進依法治國、建設公正高效權威社會主義司法制度的要求。也可以說，司法改革戰(zhàn)略的第一步是解決理論基礎問題。
當前，司法改革的思想觀念方面存在的問題是：第一，依法治國理念的內核尚未得到深入挖掘，其中的法治理念和司法規(guī)律還未得到細致、全面、科學的闡釋。第二，對司法規(guī)律的認識和接受程度有相當差距，那些本需要嚴格遵循的司法規(guī)律難以深入人心，更難以得到遵循。第三，傳統(tǒng)觀念自身的慣性強大，成為改革的第一障礙，例如長期以來形成的法官屬于普通公務員、司法權力等同于其他權力、法律標準應當讓位于政治標準等觀念根深蒂固。第四，權力部門的“部門利益”和本位主義也成為司法改革成功的阻力。
改變傳統(tǒng)的司法理念和思想觀念是一場革命，是設計新型司法體制的前提條件。當前，主要應當做好四方面的工作。
第一，開展一場深刻的思想革命。依法治國、建設社會主義法治國家是我國社會轉型時期具有里程碑意義的新理念，其意義不亞于1978年十一屆三中全會提出的在經濟領域中的改革開放政策。但就目前的情況來看，社會各界對人治觀念的清理和法治觀念的尊崇遠沒有達到應有的程度，開展一場法治領域中深刻的思想革命刻不容緩。
第二，了解民眾對司法改革的期待。在改革過程中，應當廣泛征集全民對法治建設的意見，了解法治領域存在的問題，集中梳理并研究對策。一套改革措施必須獲得全民共識（決不只是各機關的共識），經過長時期的辯論、研究、提取、升華，否則很難有持久生命力。
第三，改革方案的制定應當由民眾主導。很多國家的司法改革在征集意見時會聽取民眾的意見，但在具體設計方案時則把民眾放在一邊，由法院或者其他被改革的機關自行設計。日本的情況有所不同，其司法改革審議會則包括各界代表，法官也多為退休法官。這樣才能真正把民眾對司法的期望反映出來。
第四，現階段的司法改革應當立法先行。雖然我國的司法改革措施在中國屬于第一次，但目前我們所推行的改革措施中，絕大多數都是在其他國家長期的司法制度建設實踐中得到反復驗證的。因此，直接由國家權力機關通過研訂法律來推行改革，應當是當前更有效的一種方式。
二、改革司法管理體制，完善新型司法制度的主體工程
中國的司法改革已經進行了近二十年。之所以人們對前些年的司法改革信心不足，主要原因是人們看不到未來科學的司法制度的主體工程，導致改革的心理預期與現實之間的落差太大。在不合理的司法管理體制下，其他方面的努力只能產生事倍功半的結果。但是，當中央決定改革司法管理體制之后，又聽到了很多不同的聲音，認為只有一個體制并不能解決所有問題，或者說新的體制還會產生新的問題。盡管這些擔心有些道理，但正如建設高樓大廈一樣，即使主體工程只是一個框架，尚無法居住或辦公，但這是完成司法體制改革整體工程的第一步。具體包括三項內容。
第一，法官由省級統(tǒng)管。其根本之處在于：法院的工作人員特別是法官，不再由同級黨委、政府管理，而是由省一級統(tǒng)一管理（當然，法官由省級人大委員會任免還需通過修改法律才能完成）。這一體制安排的主要目的是消除司法的地方化。具體說來，一是讓來自同級或上級的地方干預失去權力基礎；二是縣、市級法院受到各方面干預會大幅度減少；三是來自本級黨政安排的行政事務會明顯減少；四是司法力量省內統(tǒng)一管理、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一調配，有利于合理配置司法資源。
第二，司法經費由省級和中央財政統(tǒng)一保障。改變以往司法經費由同級財政支付的基本制度，將本屬中央事權的司法權由中央和省級統(tǒng)一保障。也就是說，司法人員的工資福利、建設經費、業(yè)務經費等完全由省級財政和中央的補貼部分支付。這項改革措施無論對于地方經費充足的地方，還是經費緊缺的地方來說，都具有重大的體制意義。
第三，法院系統(tǒng)內部管理模式科學化。如果說“省級統(tǒng)管”是縱向的管理體制改革，法院系統(tǒng)內部管理模式改革則屬于橫向的管理體制改革。目前，在橫向管理體制方面，法院尚未掌握所有的司法事務管理權。即使在法院系統(tǒng)已經掌握的管理權行使模式方面，也存在很多問題：一是權力分散，管理交叉；二是層次偏多，相互扯皮；三是管理權分布廣泛，在一些不必要的環(huán)節(jié)也加入了“管理權”；四是與行政機關相同的管理方式不符合司法規(guī)律的要求。長期以來，現行司法事務管理模式“行政化”的弊端沒有受到重視，也沒有采取具體的改革措施。嚴格說來，外部體制改革必須有內部體制的“接應”才能直接發(fā)揮作用。目前，中央通過審判權與管理權相分離、審判權運行機制改革等改革項目的安排，已經向這種橫向管理體制的弊端開刀，以呼應縱向的管理體制改革，從而使法治大廈的主體工程更為堅實、牢固。
三、改革法官管理制度，防止司法改革“原地打轉”
中央部署的另一項被習近平主席稱為“牛鼻子”的司法改革，便是司法人員的分類管理和司法人事制度改革，而其中最主要的是法官與普通公務員分類管理。這既是對司法權特別屬性的認可，也是對司法權按照司法規(guī)律運行的人事保障。沒有司法人員的分類管理，其他改革可能是“原地打轉”，改來改去，只會再回到原點。因此，在整個戰(zhàn)略部署中，這項改革的意義不亞于縱向體制和橫向體制的變化，決定著司法改革的成敗。
法官管理制度區(qū)別于普通公務員的改革，所涉及的內容很多。例如，在法官遴選方面，建立獨立的法官遴選委員會，按照職業(yè)化標準嚴把法官“入口關”；在法官職務方面，建立體現法官職業(yè)特點的職務序列，避免官僚層次式的結構影響法官的獨立性和積極性；在法官行為準則方面，要制定嚴格的職業(yè)道德標準，以更高、更嚴、更細的標準約束法官；在法官待遇方面，建立與法官職業(yè)特點相適應的獨立法官工資序列，讓法官享受到與其身份、地位相符的物質待遇，獲得相應的生活條件和精神尊榮。除此之外，司法人員分類管理改革也包括法官、司法輔助人員、司法行政人員的分類改革。這一改革實際上是在法官區(qū)別于普通公務員之后必然產生的結果，在此不作論述。
從某種程度上看，法官制度改革特別是法官區(qū)別于普通公務員的改革與其他改革的直接關聯性并不大，但對其他各項改革的成功和效果會產生重大影響。因此，這一改革必須與體制改革和機制改革同時進行。
四、改革法官培養(yǎng)機制，為各項制度建設提供正當性
一個領域、行業(yè)或職業(yè)的權威主要來源于權力或功能資源的分配，但也與從業(yè)人員的能力和公信有直接聯系。換句話說，這個行業(yè)是否建立了與其權威期望值相匹配的人才培養(yǎng)機制，是相關制度能否正常運行的前提條件。法官培養(yǎng)制度的改革可以為其他各項有利于法官待遇、審判獨立的措施提供正當性支持。如果沒有合格人才的貯備，不僅難以實現改革目標，而且會引偏改革的方向，引發(fā)其他不利后果。
那么，這一步改革在整個司法改革戰(zhàn)略中應當如何安排呢？人才是事業(yè)成功的基礎，而基礎工作必須先行，涉及人才培養(yǎng)的基礎工作更應當提前至少10年進行。當然，這并不是說我國的司法改革需要推后10年。我國改革開放近40年來已經為法治建設積累了許多優(yōu)秀法律人才，這項準備工作從未間斷過。只是因為人民群眾對公平正義的需求越來越強，對審判工作的要求越來越高，因此仍需要采取一些改革措施，以適應新形勢的要求。
一是現有法官隊伍的過渡與過濾。長期以來，我國的法官不是在一種完全遵循司法規(guī)律的情形下任命的，而是通過法院內部“自產自銷”的官僚模式任命的。因此，現有法官隊伍中存在一些難以適應新形勢下審判工作要求的人。這些人應當通過相應的機制進行過渡，把那些真正能承擔起獨立公正審判職責的法官留在審判崗位上。
二是廣羅全社會優(yōu)秀法律人才充實法官隊伍。雖然司法機關已經吸納了一大批優(yōu)秀法律人才，但無論是從背景多元方面，還是從人才流動方面考慮，都應當從社會上業(yè)務精良、公道正派、道德高尚的法律人才中遴選法官。且不說英美法系國家從優(yōu)秀執(zhí)業(yè)律師中遴選法官的制度，即使是在韓國、日本這樣的大陸法系國家也開始加大從律師中遴選法官的力度。四中全會也提出要求，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄法官的制度。
三是建立法律職業(yè)的職前培訓制度。職前培訓是對所有崗位的一般要求，而法官職業(yè)的職前培訓制度與其他崗位應當有所區(qū)別。普通法系國家的法官在其從事律師執(zhí)業(yè)時就練就了較高的職業(yè)能力，而大陸法系國家?guī)缀鯚o一例外地采取1至2年甚至更長的“職前培訓”模式，而且任命為法官之后還要經歷5至10年的候補期，最終才能成為一名合格的法官。按照四中全會提出建立“法律職業(yè)的職前培訓制度”的要求，我國可以借鑒臺灣地區(qū)的做法，在法官通過遴選委員會的遴選之后，進入國家法官學院或分院，接受兩年制的職業(yè)培訓。經過兩年職業(yè)培訓后，方可正式履行任命程序上崗承擔審判工作。
四是建立法官逐級遴選制度。四中全會決定指出，初任法官、檢察官由高級人民法院、省級人民檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層法院、檢察院任職。上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中遴選。這項改革措施對于法官職業(yè)階梯的形成和隊伍的穩(wěn)定十分有利。
五、改革審判權運行機制，回歸司法權力本質屬性
審判權的行使之所以獲得與其他權力不一樣的結果、信任，主要原因之一就是審判權運行機制與其他權力行使方式不同，體現在審判權的職業(yè)化、公開性、程序性、獨立性等方面。要讓司法權力承擔起“分配正義”、定分止爭以及公平正義最后一道防線的功能，法院按照司法特有的規(guī)律行使審判權是基本要求。審判權運行機制是程序公正的外在表現，是裁判實體公正的基本保障。任何不當影響的介入，都會在傾刻間摧毀審判權運行機制的公正性。因此，審判權運行機制改革對其他所有體制、機制的改革要求是既要及時，又要到位。否則，這項改革難以持久發(fā)展。
第一，整體布局，統(tǒng)籌兼顧。對于完善的司法制度來說，審判權運行機制既是最初的要求，也是最后的檢驗。體制、機制方面的任何制約，都會直接或間接地反映在審判權運行機制上。例如，如果法官管理仍按普通公務員的管理方式，法官在行使審判權時會受制于上下級的行政關系；如果法官的素質尚不能承擔獨立審判的職責，行政化的管理就在所難免；如果法官的命運掌握在地方政府手中，正義的天平就難免向地方政府傾斜……因此，審判權運行機制改革對周圍環(huán)境的感受最為敏感，對環(huán)境的要求最高。當然，在條件并不完全具備的情況下也可以推行新的審判權運行機制，但要取得最佳效果還有賴于其他各項改革的成功。
第二，從落實訴訟法的角度推進改革。司法管理體制所規(guī)范的是司法行政事務的運行模式，而審判權的運行機制通常是靠訴訟法來規(guī)范的。但是，由于周圍環(huán)境和條件的限制，審判權的行使經常會在訴訟程序的軌道上被行政化，如院長庭長的審中監(jiān)督、裁判文書簽發(fā)制、案件請示匯報等，從而使原本公正的訴訟程序變形為帶有行政化色彩的運行機制。因此，改革審判權運行機制，還必須以訴訟法作為基礎，將具體運行方式回歸到司法規(guī)律上來。
第三，審判權運行機制改革需“釜底抽薪”。應當說，我國的訴訟程序規(guī)范已基本完善，而轉化為審判權運行機制后的變形主要來自外部環(huán)境的影響。因此，審判權運行機制改革必須“釜底抽薪”，而不是“揚湯止沸”。將各種影響因素一一消除，釜底沒有了薪火，審判權運行機制則會恢復到依司法規(guī)律塑造的訴訟程序狀態(tài)。
第四，院長庭長主持合議庭或獨任庭辦理案件。“由審理者裁判，讓裁判者負責”是審判權運行機制改革的追求目標，涉及到獨任法官、合議庭、審委會的權限范圍與相互關系。影響這三種審判組織正常運作的核心因素就是院長和庭長的角色。如果院長庭長不進入合議庭辦案，優(yōu)質審判資源則得不到充分運用；如果院長庭長不辦案而是袖手旁觀，則最終還會回到通過行政審批來把案件關；如果院長庭長只管行政，則無需任命那么多院長庭長，可以節(jié)約大量資源用于案件審判……不過，院長庭長不辦案既有其體制上的原因，也有法官素質方面的原因，但如果院長庭長不能回歸審判席，也必將影響法官單獨序列、法官獨立裁判、法官待遇等改革措施的落實。
六、改革外部監(jiān)督與評價機制，建立改革工作的校正器
社會上的任何事物都不可能擺脫問責、監(jiān)督、評價之困。稱之為“困”，主要是監(jiān)督評價機制與被監(jiān)督評價事物本質屬性的匹配性方面經常出現問題。如果兩者匹配，監(jiān)督評價則成為正能量；反之則會轉化為負能量。
監(jiān)督評價通常發(fā)生在事后，但對整個過程的調試和校正作用是巨大的。最近最高人民法院決定取消法院績效考核排名，并承諾對不合理的考核指標進行調整，便是注意到了現行考核內容和方式對法院工作的引導作用。因此，完善對司法工作的監(jiān)督和評價機制具有相當的迫切性。
一是改革司法民主機制，讓人民對司法問責。不論如何強調司法的職業(yè)化、專業(yè)化，民主國家司法的最終目的還是要為人民謀取最大幸福。除了通過陪審制度直接介入司法程序外，權力機關在不干擾個案裁判的前提下加強對法官任職標準把關，暢通不適任法官的出口，并通過立法程序校正法院錯誤的司法傾向。
二是改革司法公開機制，讓社會對司法問責。隨著我國司法公開范圍的擴大，社會對司法的監(jiān)督和評價作用越來越明顯。司法公開一方面滿足了人民群眾的知情權，同時也讓人民群眾擁有了監(jiān)督司法的主動權。雖然人民群眾對具體案件的評價并不能直接影響案件的裁判，但民意形成的無形力量會對司法的未來發(fā)生影響，并最終將通過某種渠道和形式體現出來。這其中，民眾對司法的監(jiān)督功能尤為重要。
三是改革媒體報道工作機制，發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。四中全會的決定要求“規(guī)范媒體對案件的報道，防止輿論影響司法公正”，實際上是要求正確發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。媒體既要監(jiān)督到位，又不能監(jiān)督越位。既要加強監(jiān)督，又要嚴格遵循司法規(guī)律，這在我國司法制度尚未轉軌到位的時期確有難度，但這項改革必須同步推進。
四是改革職業(yè)評價機制，加大同行評價的分量。嚴格說來，這也是將法官區(qū)別于普通公務員管理的措施之一。目前法院內部考核主要是來自“領導”的考核，在一定程度上將法官行為引向偏位。對于一個職業(yè)來說，可能最有影響的莫過于同行的評價。同行評價更注重職業(yè)能力、職業(yè)精神的展現，與目前我國司法領域以協助法院領導管理法官為目的的績效評價機制有很大區(qū)別，與以民意為主的民意測驗也不一樣。
以上是對我國當前司法改革中各項重大措施如何區(qū)分輕重緩急、做到有序改革、實現整體效果的一些分析。司法改革的外向性、多層次、立體化的特點會給改革順利推進增添一些困難，但只要統(tǒng)籌規(guī)劃、有序推進，就能夠避免“補丁式”的改革，最終實現建設公正高效權威社會主義司法制度的目標。
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