全國人民代表大會常務(wù)委員會討論了村民委員會等村基層組織人員在從事哪些工作時(shí)屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，解釋如下：
村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：
（一）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；
（二）社會捐助公益事業(yè)款物的管理；
（三）國有土地的經(jīng)營和管理；
（四）土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；
（五）代征、代繳稅款；
（六）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；
（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。
村民委員會等村基層組織人員從事前款規(guī)定的公務(wù)，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，適用刑法第三百八十二條和第三百八十三條貪污罪、第三百八十四條挪用公款罪、第三百八十五條和第三百八十六條受賄罪的規(guī)定。
現(xiàn)予公告。
[釋義]本法律解釋是關(guān)于村民委員會等村基層組織的人員，在什么情況下屬于刑法第九十三條第二款中規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，應(yīng)當(dāng)以國家工作人員論的說明。
根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，法律解釋權(quán)屬于全國人大常委會，法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的，或者法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的，由全國人大常委會解釋。1997年刑法實(shí)施后，有關(guān)部門反映，實(shí)踐中村委會等農(nóng)村基層組織的人員利用職務(wù)上的便利，非法侵占、挪用公共財(cái)物，索取、收受他人財(cái)物的情況很多，對于這些人員實(shí)施上述行為的，應(yīng)當(dāng)如何處理，一些部門的意見很不統(tǒng)一，建議全國人大常委會就此類人員是否屬于國家工作人員，實(shí)施上述行為是否構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)如何適用法律予以明確。全國人大常委會經(jīng)過對刑法有關(guān)規(guī)定的討論，提出了本解釋。本解釋實(shí)際上只是明確了村委會等村基層組織的人員在哪些情況下可以依照刑法第九十三條第二款的規(guī)定，以國家工作人員論，并不是對刑法第九十三條第二款所作的全面解釋。根據(jù)刑法第九十三條第二款和本解釋的規(guī)定，在處理涉及村民委員會等村基層組織人員利用職務(wù)之便實(shí)施的違法犯罪活動如何正確適用刑法有關(guān)規(guī)定的問題上，要注意把握以下幾點(diǎn)：
第一，村委會等村基層組織人員的含義。根據(jù)憲法和村民委員會組織法的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。我國農(nóng)村的基層組織比較多，除村委會外，還有村黨支部、村經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)、治保會、婦聯(lián)、團(tuán)支部、民兵排、村民小組和各種協(xié)會等。從目前出現(xiàn)的情況看，發(fā)生在村黨支部、村委會和村經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)等掌管村經(jīng)濟(jì)活動的人身上的問題比較多?！督忉尅分兴f的“村委會等村基層組織人員”，主要是指村黨支部、村委會和村經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)等掌管村經(jīng)濟(jì)活動的組織的人員。因?yàn)樗麄兪寝r(nóng)村中最主要的可能協(xié)助政府從事行政管理工作的人員。
第二，應(yīng)當(dāng)以行為人是否從事公務(wù)作為是否應(yīng)當(dāng)將其以國家工作人員論的標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于村委會等村基層組織人員與國家工作人員的關(guān)系，實(shí)踐中存在不同認(rèn)識。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國家工作人員是依法行使國家賦予的公共管理職權(quán)的人員。根據(jù)憲法和村民委員會組織法的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村委會主任、副主任等村基層組織組成人員由村民直接選舉產(chǎn)生，而不是依法任命；村委會成員不脫離生產(chǎn)，也不享受國家工作人員的工資福利待遇。對村委會等村基層組織人員以國家工作人員論，既與其實(shí)際享有的職權(quán)不符，也與其實(shí)際享有的待遇不相稱，權(quán)利義務(wù)不對等。應(yīng)當(dāng)說上述觀點(diǎn)是有一定道理的，村委會等村基層組織人員從其產(chǎn)生、任命、管理和實(shí)際承擔(dān)的職責(zé)來看，均與一般國家工作人員有所不同，因此確實(shí)不能簡單地說村委會等農(nóng)村基層組織的人員就是國家工作人員。那么，究竟應(yīng)當(dāng)以什么標(biāo)準(zhǔn)來確定刑法第九十三條規(guī)定的國家工作人員的范圍呢？既不應(yīng)當(dāng)簡單地以行為人形式上所具有的身份，如是否經(jīng)過有關(guān)機(jī)關(guān)任命來判斷，也要防止隨意擴(kuò)大范圍。根據(jù)刑法第九十三條的規(guī)定，國家工作人員分為三類：一類是國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員；一類是國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員；還有一類就是其他依照法律從事公務(wù)的人員。第一類國家工作人員即國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員是本來意義上的國家工作人員，其內(nèi)涵和外延是比較清楚的。后兩類按照法律規(guī)定是以國家工作人員論的。但是不論是哪一類國家工作人員，其共同點(diǎn)都是“從事公務(wù)”。即使是在國家機(jī)關(guān)中工作的人員，如果其所承擔(dān)的具體工作不屬于公務(wù)活動，仍然不能作為國家工作人員。比如各級各類國家機(jī)關(guān)中的工勤人員等。當(dāng)然，如果這些人員臨時(shí)受指派從事公務(wù)活動或者雖然在內(nèi)部編制上屬于工勤人員，但是實(shí)際上承擔(dān)從事公務(wù)活動的職責(zé)的，也屬于國家工作人員。比如，一些國家機(jī)關(guān)中“以工代干”的人員。
同樣，對于刑法第九十三條第一款規(guī)定的國家機(jī)關(guān)工作人員以外的，以國家工作人員論的人員來說，也應(yīng)當(dāng)以是否從事公務(wù)作為能否將其以國家工作人員論的標(biāo)準(zhǔn)，而不能隨意擴(kuò)大范圍。根據(jù)村委會組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府對村民委員會的工作給與指導(dǎo)、支持和幫助，村委會協(xié)助基層人民政府開展工作。從實(shí)踐中的情況來看，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府之間的關(guān)系是非常密切的，村委會的很多工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府的指導(dǎo)與支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府的很多工作也離不開村委會等村基層組織的支持和協(xié)助，有一些具體工作也常常委托村委會等村基層組織來開展。因此村委會等村基層組織的人員依法協(xié)助基層人民政府開展工作或者受基層人民政府委托辦理一些行政管理事項(xiàng)時(shí)，就屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”之一，應(yīng)當(dāng)以國家工作人員論。
第三，應(yīng)當(dāng)注意準(zhǔn)確理解“依照法律從事公務(wù)”的含義。根據(jù)刑法第九十三條第二款的規(guī)定，村委會等村基層組織的人員依照法律從事公務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以國家工作人員論。因此準(zhǔn)確理解“依照法律從事公務(wù)”的含義，對于正確適用刑法的有關(guān)規(guī)定至關(guān)重要?！肮珓?wù)”按照一般理解是指公共事務(wù)，按照其性質(zhì)可以分為國家事務(wù)和集體事務(wù)。國家事務(wù)是指為了實(shí)現(xiàn)國家的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化等職能而進(jìn)行的組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理活動。集體事務(wù)是指集體組織內(nèi)部的事務(wù)的組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理活動。刑法第九十三條規(guī)定的公務(wù)顯然是指國家事務(wù)，而不包括集體事務(wù)。由于村委會等村基層組織擔(dān)負(fù)著從事大量的村集體事務(wù)的職責(zé)，同時(shí)又要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府的工作。這些基層組織的人員在從事國家事務(wù)或者本集體內(nèi)部事務(wù)的過程中，都存在利用職務(wù)之便實(shí)施違法犯罪活動的可能性，但是其所構(gòu)成的犯罪的性質(zhì)又可能完全不同，因此在認(rèn)定其所從事的公務(wù)的性質(zhì)時(shí)，要注意具體問題具體分析，防止任意擴(kuò)大公務(wù)范圍的傾向。實(shí)踐中在處理涉及村委會等村基層組織人員利用職務(wù)之便的違法犯罪活動時(shí)所產(chǎn)生的不同認(rèn)識，往往就是因?yàn)閷ζ渌鶑氖碌墓珓?wù)活動的性質(zhì)理解不一。
為了明確村委會等村基層組織人員從事哪些活動時(shí)屬于依法從事公務(wù)，以便于正確理解和適用刑法的有關(guān)規(guī)定，本解釋明確規(guī)定上述人員協(xié)助人民政府從事救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理，社會捐助公益事業(yè)款物的管理，國有土地的經(jīng)營和管理，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理，代征、代繳稅款，有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作，以及協(xié)助人民政府從事其他行政管理工作時(shí)，屬于依照法律從事公務(wù)。
救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫，是國家維護(hù)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全而采取的重要措施，是政府的一項(xiàng)重要工作。實(shí)踐中在農(nóng)村的很多救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、扶貧、移民、救濟(jì)工作需要村委會等村基層組織來發(fā)動、組織村民積極參與，有的相關(guān)款物需要委托村委會等村基層組織管理。這種管理活動本身屬于國家救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛工作的組成部分，村委會等村基層組織人員管理這些款物就是在從事國家公務(wù)。這些人員在管理上述特定款物的過程中侵吞、挪用或者索取、收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照刑法關(guān)于國家工作人員貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。
這里的社會捐助公益事業(yè)款物的管理是指村委會等村基層組織人員協(xié)助人民政府實(shí)施的對社會捐助公益事業(yè)的款物的管理。如地方政府根據(jù)情況安排社會捐助公益事業(yè)的款物給某村用于村公益事業(yè)，并且委托村委會進(jìn)行管理的，就屬于從事公務(wù)。就是說這里的對社會捐助公益事業(yè)的款物的管理必須是帶有政府公務(wù)性的，實(shí)踐中有的自發(fā)的、零散的社會捐助并不一定通過政府部門管理和發(fā)放，比如公民或者單位自發(fā)向某村特定或不特定的村民捐助款物，村委會人員在參與這些款物的管理時(shí)不屬于從事政府性的公務(wù)。如果發(fā)生侵吞、挪用或者索要、收受財(cái)物行為的，不能按照貪污罪、挪用公款罪、受賄罪追究，而應(yīng)根據(jù)情況，分別按照民事侵權(quán)行為或者刑法關(guān)于侵占、挪用資金罪等規(guī)定處理。
上述事務(wù)的共同特征就是都已經(jīng)超出了村集體事務(wù)的范圍，屬于應(yīng)當(dāng)由政府從事管理的事務(wù)的范疇。除此而外，國有土地的經(jīng)營和管理，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理，代征、代繳稅款，有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作也都屬于這一范疇，這里不作贅述。協(xié)助人民政府從事其他行政管理工作，是指除上述幾項(xiàng)工作以外的其他屬于從事公務(wù)的情形。由于基層政府與村委會等村基層組織之間的關(guān)系非常緊密，村委會等村基層組織人員受基層人民政府依法委托從事上述公務(wù)以外的其他公務(wù)活動時(shí)，也應(yīng)當(dāng)以國家工作人員論。實(shí)踐中在認(rèn)定這類情形時(shí)，要注意從行為人所從事的公務(wù)性質(zhì)、內(nèi)容、來源進(jìn)行區(qū)分，防止把這些人員從事的本村的公共事務(wù)的管理認(rèn)定為協(xié)助政府從事公務(wù)，從而不當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大公務(wù)的范圍。
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