“全國(guó)各地類似首都機(jī)場(chǎng)高速公路由政府還貸公路轉(zhuǎn)變成經(jīng)營(yíng)性高速公路，增加收費(fèi)年限的情況很多。”北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王錫鋅在接受法治周末記者采訪時(shí)說。
首都機(jī)場(chǎng)高速公路的收費(fèi)年限此前就飽受爭(zhēng)議。
法治周末記者查詢資料了解到，首都機(jī)場(chǎng)高速公路經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，于1992年7月2日正式開工興建，1993年9月14日全線竣工通車，最早的身份是“政府還貸公路”，并以該身份收取了4年的過路費(fèi)。公開資料顯示，北京市于1997年1月將首都機(jī)場(chǎng)高速公路轉(zhuǎn)讓給北京市首都高速公路發(fā)展有限公司，該條公路由政府還貸公路變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性公路，重新批準(zhǔn)收費(fèi)30年(收費(fèi)年限延長(zhǎng)到2026年)。
《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過25年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過30年。
“首都機(jī)場(chǎng)高速公路在改變了性質(zhì)后，收費(fèi)開始時(shí)間也從1993年改為1997年，之前4年收費(fèi)為何被抹殺？”有人質(zhì)疑道。北京市人大代表趙侖還曾在2007年兩會(huì)上提出了這個(gè)問題，并要求北京交通部門對(duì)這些高速公路的“道路性質(zhì)、收費(fèi)期限、收費(fèi)用途”進(jìn)行公示。
在已經(jīng)作為政府還貸公路收了4年過路費(fèi)后，首都機(jī)場(chǎng)高速公路在變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性公路時(shí)，其收費(fèi)年限應(yīng)如何核定？之前的4年是否應(yīng)該算到總的收費(fèi)期限中？
公路換了身份如何定收費(fèi)期限
高速公路從政府還貸公路轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路的情況在全國(guó)并不少見。貫穿成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的成渝高速1994年開始收費(fèi)，在1999年時(shí)從“政府還貸公路”變?yōu)椤敖?jīng)營(yíng)性公路”，這條高速公路理論上也將收費(fèi)到2029年。
但是，2008年10月施行的《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)規(guī)定，轉(zhuǎn)讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)，可以向省級(jí)人民政府申請(qǐng)延長(zhǎng)收費(fèi)期限，延長(zhǎng)的期限不得超過5年，且累計(jì)收費(fèi)期限的總和最長(zhǎng)不得超過20年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市政府還貸公路累計(jì)收費(fèi)期限的總和，最長(zhǎng)不得超過25年。
那么這些高速公路在換了身份后重新核算收費(fèi)期限的做法是否違反《辦法》？
“由于當(dāng)時(shí)核定經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)年限時(shí)，《辦法》等相關(guān)條例并沒有出臺(tái)，因此現(xiàn)在并不能認(rèn)為首都高速公路收費(fèi)30年的做法違反《辦法》?！北本┙煌ù髮W(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院教授賈順平對(duì)法治周末記者說。
“另外，如果當(dāng)時(shí)在轉(zhuǎn)成經(jīng)營(yíng)性高速公路的過程中，合同簽訂雙方約定的收費(fèi)年限不存在違規(guī)，那么按照契約精神的確還是該讓經(jīng)營(yíng)性高速公路收滿約定年限的過路費(fèi)?！辟Z順平對(duì)法治周末記者補(bǔ)充。
對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心副主任楊建順表示贊同，他對(duì)法治周末記者說：“法治社會(huì)具有承繼性，并不是說把之前的做法都推翻掉?！掇k法》出臺(tái)之前政府轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果當(dāng)時(shí)雙方約定的收費(fèi)年限超過《辦法》中規(guī)定的年限，應(yīng)該堅(jiān)持約定年限。如果政府不堅(jiān)持約定年限，則相當(dāng)于違約，需要支付巨額的賠償?！?/p>
“經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓可能導(dǎo)致尋租腐敗”
北京律師胡鳳濱對(duì)法治周末記者說：“現(xiàn)在很多時(shí)候，政府為了可以一次性還清貸款，就會(huì)選擇將債務(wù)打包給公司，讓公司支付剩余年限的貸款?！?/p>
北京憶通律師事務(wù)所律師李勁松對(duì)法治周末記者補(bǔ)充道：“現(xiàn)在全國(guó)還有很多地方由于高速公路合同的報(bào)備文件即將到期，但是又舍不得扔掉這顆‘搖錢樹’，就將政府還貸性高速公路轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性高速公路，增加收費(fèi)年限?！?/p>
據(jù)悉，國(guó)家審計(jì)署公布的2008年第2號(hào)審計(jì)報(bào)告——《18個(gè)省市收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》顯示：1999年，北京市將北京至石家莊高速公路北京段等3條已收費(fèi)3至12年的政府還貸公路，劃轉(zhuǎn)給新設(shè)立的首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司，使之變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性公路，并重新批準(zhǔn)收費(fèi)30年。其中，1987年開始收費(fèi)的北京至石家莊高速公路北京段總的收費(fèi)期限達(dá)到42年，按2005年收費(fèi)水平測(cè)算，累計(jì)收費(fèi)將達(dá)93億元，為該公路建設(shè)時(shí)從銀行貸到款項(xiàng)的16倍。
賈順平對(duì)法治周末記者說：“交通部1996年頒布的《公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》中就有類似規(guī)定，轉(zhuǎn)讓方獲得的轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)收入，首先用于償還被轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的公路建設(shè)貸款和開發(fā)新的公路建設(shè)項(xiàng)目。這就表示，轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)收入可以用于新建公路項(xiàng)目，這就給各地為利用轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)收入進(jìn)行資本運(yùn)作開了口子。”
王錫鋅說：“《條例》規(guī)定可以進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)讓后，就可能會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)問題：一是通過轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得延長(zhǎng)收費(fèi)權(quán)，從而規(guī)避法律規(guī)定；二是可能會(huì)導(dǎo)致大量尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。”
王錫鋅對(duì)法治周末記者補(bǔ)充道：“當(dāng)然也不是說絕對(duì)不可以轉(zhuǎn)變高速公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，只是說在沒有特別理由支撐或者是沒有經(jīng)過公開程序討論的前提下，經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)是絕對(duì)不能互相轉(zhuǎn)換的。”
“從整個(gè)立法角度來講，政府還貸性高速公路轉(zhuǎn)變成經(jīng)營(yíng)性公路反而是政府還權(quán)于社會(huì)的一種重要體現(xiàn)。但是前提是需要把轉(zhuǎn)變所需的條件、程序等問題理清楚，而且轉(zhuǎn)變的過程中一定要強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)管責(zé)任，保證服務(wù)質(zhì)量?！睏罱槍?duì)法治周末記者表示。
那么究竟應(yīng)該如何合法地將政府還貸公路轉(zhuǎn)變成經(jīng)營(yíng)性公路呢？
“按照《辦法》政府還貸公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須嚴(yán)格按照規(guī)定程序報(bào)批并采用招標(biāo)投標(biāo)方式，及時(shí)向社會(huì)公布。轉(zhuǎn)讓國(guó)道(包括國(guó)道主干線和國(guó)家高速公路網(wǎng)項(xiàng)目)，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門批準(zhǔn);轉(zhuǎn)讓國(guó)道以外的其他公路收費(fèi)權(quán)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門審核同意，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門備案?！苯煌ㄟ\(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部此前聯(lián)合頒布的《關(guān)于開展收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作的通知》如是說。
但關(guān)于什么條件下政府還貸公路可以轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性公路，相關(guān)規(guī)定并未提及
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