筆者最近辦理了一起行政復(fù)議案件，盡管最后市政府法制辦以行政復(fù)議申請超過復(fù)議期限為由對行政復(fù)議申請不予受理，但筆者認(rèn)為本案行政復(fù)議申請是否超過復(fù)議期限值得進(jìn)一步探討。

案情簡介：

2007年6月份，甲公司將某住宅樓開發(fā)項(xiàng)目發(fā)包給乙公司承建，掛靠在乙公司名下的實(shí)際承包人丙將工程轉(zhuǎn)包給丁，丁又將部分工程轉(zhuǎn)包給戊，戊雇請己到該工地打工，己的工資由戊發(fā)放。2007年9月，己在工作中不幸受傷，后己以甲公司為被申請人向市勞動和社會保障局申請工傷認(rèn)定，2008年1月30日市勞動和社會保障局作出工傷認(rèn)定決定書，認(rèn)定己屬于工傷，并將工傷認(rèn)定決定書通過掛號信郵寄給甲公司。該案于2008年8月進(jìn)入勞動爭議仲裁程序，9月28日開庭進(jìn)行了審理，目前案件已進(jìn)行訴訟程序，一審尚未宣判。經(jīng)調(diào)查，該郵件的簽收人不是甲公司的工作人員，市勞動和社會保障局的工傷認(rèn)定檔案中只有郵出的郵寄憑證，沒有送達(dá)回證和掛號信回執(zhí)。

2009年3月26日，甲公司向市政府法制辦申請行政復(fù)議，請求撤銷該工傷認(rèn)定決定書，3月31日市政府法制辦以行政復(fù)議申請超過復(fù)議申請期限為由作出不予受理決定書，甲公司不服已經(jīng)向人民法院提起行政訴訟，法院已立案受理。

分析：

筆者認(rèn)為本案有兩個關(guān)鍵問題需要解決，一是市勞動和社會保障局的送達(dá)行為是否有效?二是送達(dá)無效時，甲公司申請行政復(fù)議的最長期限是多長?

關(guān)于第一個問題，筆者認(rèn)為，市勞動和社會保障局的送達(dá)行為是無效的，依法不產(chǎn)生送達(dá)的法律效力。理由如下：

1、根據(jù)《民事訴訟法》第78條、80條、84條的規(guī)定，法律文書首先應(yīng)直接送達(dá)，直接送達(dá)有困難的才可以郵寄送達(dá)，這些方式均無法送達(dá)時，才可以公告送達(dá)。很顯然，市勞動和社會保障局在能夠?qū)⒐J(rèn)定決定書直接送達(dá)而不直接送達(dá)，而采取郵寄送達(dá)的方式有悖法律規(guī)定。

2、退一步而言，即使可以郵寄送達(dá)，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第85條、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第15條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，也應(yīng)該有送達(dá)回證或掛號信回執(zhí)或郵件簽收單，方能確認(rèn)法律文書已經(jīng)送達(dá)給受送達(dá)人，而不是將法律文書郵寄出去就意味著送達(dá)義務(wù)履行完畢。

3、該郵件的實(shí)際簽收人不是甲公司的工作人員，而是其他單位的員工，根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，該郵件的實(shí)際簽收人無權(quán)代表甲公司簽收該郵件，其簽收行為對甲公司不產(chǎn)生法律效力。

綜上，市勞動和社會保障局的送達(dá)行為違法，不產(chǎn)生法律效力，應(yīng)視為甲公司不知道該工傷認(rèn)定決定書。

關(guān)于第二個問題。

《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定的普通行政復(fù)議期限是60天，自公民、法人及或他組織知道該具體行政行為之日起計(jì)算。筆者認(rèn)為，《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定的60天復(fù)議期限是針對行政機(jī)關(guān)已經(jīng)合法送達(dá)、行政管理相對人明確“知道”該具體行政行為的情況，而不包括行政管理相對人“應(yīng)當(dāng)知道”的情況。行政管理相對人不知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為的情形不受《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定的60天的期限限制。理由是：

《行政復(fù)議法》第96條之所以規(guī)定是“知道”，而不是“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”，是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)考慮到行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為必須依法向行政相對人送達(dá)法律文書，這是行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格履行的強(qiáng)制性法律義務(wù)?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第15條第2款進(jìn)一步對此進(jìn)行了明確：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為,依法應(yīng)當(dāng)向有關(guān)公民、法人或者其他組織送達(dá)法律文書而未送達(dá)的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為。”且工傷認(rèn)定決定書中交待權(quán)利救濟(jì)時的措辭是“收到本決定書之日起60日內(nèi)”申請行政復(fù)議，而不是“知道本決定書之日起60日內(nèi)”申請行政復(fù)議，故筆者認(rèn)為，《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定的60天復(fù)議期限是針對行政機(jī)關(guān)已經(jīng)合法送達(dá)、行政管理相對人已經(jīng)收到法律文書、明確知道該具體行政行為的情況，而不包括行政機(jī)關(guān)沒有依法送達(dá)、行政管理相對人沒有收到法律文書、而是通過其他途徑知道或應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為的情況。

行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時沒有依法送達(dá)法律文書、行政管理相對人不知道或通過其他途徑知道或應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為存在的行政復(fù)議期限是多久?《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對此均無明確規(guī)定，但行政訴訟領(lǐng)域?qū)Υ擞忻鞔_的規(guī)定，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈華人民共和國行政訴訟法〉中若干問題的解釋》第42條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”

據(jù)了解，在起草《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的過程中，曾經(jīng)考慮參照最高法院關(guān)于貫徹執(zhí)行行政訴訟法的司法解釋，規(guī)定行政復(fù)議申請期限的最長期限，并形成過兩種方案：一種方案是完全照搬了司法解釋的規(guī)定，另一種方案則對司法解釋的規(guī)定作了一定調(diào)整，主要是縮短了司法解釋中規(guī)定的相對人尋求法律救濟(jì)的最長期限。由于這樣規(guī)定可能導(dǎo)致行政復(fù)議與行政訴訟在權(quán)利救濟(jì)期限上長短不一，而且又與行政復(fù)議法的規(guī)定不相一致，最后公布的實(shí)施條例未就行政復(fù)議申請的最長期限作出規(guī)定。