《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條規(guī)定了申請行政復(fù)議的一般期限、特殊期限、行政復(fù)議期限的起算和行政復(fù)議期限的中止。但該法及其實施條例均沒有對公民、法人或者其他組織的行政復(fù)議申請權(quán)是否也應(yīng)該像提起民事訴訟和行政訴訟一樣受其最長期限的限制作出任何規(guī)定。筆者認為，設(shè)立行政復(fù)議最長申請期限制度已刻不容緩!

在我國，程序法一般都有最長訴訟時效或追訴期限的規(guī)定，如《民法通則》第137條規(guī)定的20年的最長訴訟時效期間，從權(quán)利被侵害之日起超過20年的，人民法院不予保護;最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋規(guī)定，對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年，其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理;《刑事訴訟法》也在第87條設(shè)計了五年、十年、十五年和二十年的追訴期限;《行政處罰法》第29條也明確規(guī)定，違法行為2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再予以處罰?？梢?，法律都是從整體上去維護一定時期的社會關(guān)系的穩(wěn)定。行政復(fù)議在強調(diào)對申請人權(quán)利保護的同時，同樣也需要兼顧一個信賴保護和善意第三人利益保護的問題，對行政復(fù)議申請期限也應(yīng)當(dāng)有一定的限制。筆者建議抓緊設(shè)立行政復(fù)議最長申請期限制度，主要有以下三個層面的考慮：

一、行政復(fù)議最長申請期限制度的缺位與行政訴訟產(chǎn)生不可調(diào)和的沖突

最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋規(guī)定，對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年，其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。而提起行政復(fù)議卻從具體行政行為作出之日起不受時限的限制，這必然會導(dǎo)致二者之間的強烈沖突，例如：某一具體行政行為作出后，當(dāng)事人從第六年起才知道，知道后60日之內(nèi)，當(dāng)事人對被申請人作出的該具體行政行為提起了行政復(fù)議，行政復(fù)議決定作出后，當(dāng)事人對此不服，并依據(jù)行政復(fù)議法及其實施條例的規(guī)定在15日之內(nèi)向法院提起行政訴訟，而法院根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中有關(guān)行政訴訟受理期限的規(guī)定卻不能受理，這時，行政復(fù)議與行政訴訟產(chǎn)生了無法調(diào)和的沖突。要解決此矛盾，只有從立法上去加于完善。

二、行政復(fù)議最長申請期限制度的缺位與信賴保護原則和善意第三人利益保護原則產(chǎn)生激烈的沖突，與穩(wěn)定和統(tǒng)籌國內(nèi)大局不相適應(yīng)

為說明這一點，我想從老百姓對“林業(yè)三定”時期政府對山林的登記發(fā)證不滿而提起行政復(fù)議方面的情況來加于闡述。八十年代初，我國在“四固定”的基礎(chǔ)上，又實行了“林業(yè)三定”對公民、集體等所有的山林權(quán)頒發(fā)了山林權(quán)證。由于特定的歷史條件的限制，當(dāng)時還普遍存在政務(wù)不公開、老百姓權(quán)利意識淡泊、基層政府工作人員素質(zhì)偏低等情況，造成了這一時期頒發(fā)的山林權(quán)證存在比較多的錯證、重證和漏證等現(xiàn)象，而且絕大多數(shù)山林權(quán)證在登記和發(fā)證時沒有依“林業(yè)三定”政策規(guī)范操作，也沒有真正下發(fā)到村集體或老百姓手中，絕大多數(shù)都保存在當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局檔案館或由鄉(xiāng)政府統(tǒng)一保管，大部分群眾至今都沒有看過自己的山林權(quán)證，對山林權(quán)證的內(nèi)容也不知曉，權(quán)利是否受到侵犯也不知道。況且，當(dāng)時農(nóng)村稅費負擔(dān)較重，且大多數(shù)稅費都是以山林、土地面積及人口數(shù)來計算的，即便有少部分群眾知道自已的山林權(quán)被侵占了，為了少交稅費也裝作不知道，不向有關(guān)部門提出異議，甚至有個別村委會干部為了讓自己所在的村小組少繳稅費，有意將原本屬于自己的山林錯登到別的村小組的名下。到現(xiàn)在，“林業(yè)三定”已近30年了，期間發(fā)生的承包、租賃、入股、調(diào)換、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)形式多種多樣，山林權(quán)證上登記的所有權(quán)人與實際占有人和事實上的經(jīng)營管理者分離現(xiàn)象大量存在。隨著這幾年國家惠農(nóng)政策的落實到位，現(xiàn)在的山林不但不要交稅費，而且還可以獲得政府農(nóng)林補貼，再加上隨著城市規(guī)模的不斷擴大和工業(yè)的發(fā)展，征用、租用山地情況時有發(fā)生，山林權(quán)利人可以獲得一筆可觀的補償金，特別是我省從2005年開始啟動新一輪林權(quán)制度改革之后，原先沒有下發(fā)到老百姓和村集體手中的山林權(quán)證不得不陸續(xù)與久違的老百姓見面了，大量的原來被掩藏的問題被不斷掀開，山林權(quán)屬糾紛急劇增多，因?qū)Υ祟悪?quán)屬糾紛的處理不服而提起的行政復(fù)議案件也直線上升，一些市、縣政府對此已顯得力不從心。這時，如果老百姓再以“林業(yè)三定”時期政府頒發(fā)的山林權(quán)證在登記和發(fā)證時沒有依“林業(yè)三定”政策規(guī)定的操作程序召開社員大會、公示、下發(fā)到自己或村集體手中而向復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，請求撤銷這些山林權(quán)證或者確認政府當(dāng)時頒發(fā)山林權(quán)證這一具體行政行為違法，我想其數(shù)量之龐大、任務(wù)之繁重、問題之復(fù)雜、社會影響之廣泛，足于使八十年代初的“林業(yè)三定”工作推倒重來，由此而引起的權(quán)屬和經(jīng)濟糾紛更是無法想象。這決不是危言聳聽。因此，從信賴保護和第三人利益保護以及穩(wěn)定和統(tǒng)籌國內(nèi)大局出發(fā)，設(shè)立行政復(fù)議最長申請期限制度已迫在眉睫。

三、行政復(fù)議最長申請期限制度的缺位與目前行政復(fù)議機構(gòu)的行政復(fù)議工作能力和行政復(fù)議工作重點不相適應(yīng)

當(dāng)前，我國市、縣行政復(fù)議工作機構(gòu)普遍存在人員偏少、經(jīng)費緊缺、辦案設(shè)備不足等問題。據(jù)統(tǒng)計，地市級人民政府法制機構(gòu)專門從事行政復(fù)議工作的人員一般為1至3人，而同級法院行政庭一般為4至6人：縣級人民政府法制機構(gòu)人員普遍為3至6人，專門從事行政復(fù)議工作的人員一般為1人，有的甚至沒有專職復(fù)議人員，而同級法院行政庭一般為3至5人，但各級行政復(fù)議機構(gòu)所辦理的行政復(fù)議案件數(shù)卻明顯多于同級法院行政庭所辦理的行政訴訟案件數(shù)。盡管當(dāng)前從黨中央、國務(wù)院到地方各級人民政府都在注重加強政府的行政復(fù)議工作能力建設(shè)，但由于受機構(gòu)編制、經(jīng)費等問題的制約，在該問題還沒有得到上級政府統(tǒng)籌安排前，市、縣行政復(fù)議工作能力偏弱的情況就難于在短時間內(nèi)得到明顯改變。而隨著改革開放的不斷深入、公民民主法制意識的覺醒，經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的行政爭議大量涌現(xiàn)，再加上行政復(fù)議所具有的便民、不收費、普遍救濟等特點，行政相對人更愿意選擇行政復(fù)議而不是行政訴訟來解決行政爭議，行政復(fù)議工作普遍存在“小馬拉大車的現(xiàn)象”。為充分發(fā)揮政府行政復(fù)議資源的效率，行政復(fù)議工作的重點應(yīng)當(dāng)放在對近期發(fā)生的行政爭議的解決，行政復(fù)議工作也應(yīng)當(dāng)有所為有所不為。對那些發(fā)生時間長、涉及面廣、社會影響大并帶有某種普遍性的歷史遺留問題，可以通過信訪渠道向上級政府反映，上級政府可以責(zé)令基層地方政府，特別是廣大的鄉(xiāng)人民政府通過落實政策去解決。行政復(fù)議機構(gòu)的工作能力現(xiàn)狀是難于勝任對這類歷史遺留問題的解決的。在大力建設(shè)法治政府和構(gòu)建和諧社會的大背景下，行政復(fù)議應(yīng)該跳出這種“歷史遺留問題的泥潭，將工作重點著力放到當(dāng)前大量發(fā)生的關(guān)系民權(quán)、民生的行政處罰、行政許可、行政強制、社會保障等方面的行政爭議上來，以優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督政府及其職能部門依法行政，為在組織的合法權(quán)益，監(jiān)督政府及其職能部門依法行政為在2010年基本實現(xiàn)法治政府的目標(biāo)做一些力所能及和行之有效的工作。因此，從目前行政復(fù)議機構(gòu)的行政復(fù)議工作能力和行政復(fù)議工作重點來看，也應(yīng)當(dāng)盡快設(shè)立行政復(fù)議最長申請期限制度，使行政復(fù)議工作能夠輕裝上陣。