行政許可這個(gè)概念不是立法中的實(shí)際用語，而是學(xué)理上的一種概括。什么是行政許可，概括起來有三種說法：第一種是解禁說，這是傳統(tǒng)的說法。傳統(tǒng)上對(duì)行政許可的解釋是對(duì)普遍禁止行為的個(gè)別解禁，即對(duì)社會(huì)上多數(shù)人是禁止從事的行為，而對(duì)個(gè)別人給予特殊的許可，允許其從事這方面的活動(dòng)，也有的稱之為特許。早期如英國(guó)皇家對(duì)經(jīng)營(yíng)酒的特許等。傳統(tǒng)意義上的許可概念已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代行政管理的需要，如頒發(fā)汽車駕駛執(zhí)照是一種行政許可行為，對(duì)這種行為很難用“普遍禁止行為的個(gè)別解禁”對(duì)其作出令人信服的解釋。第二種是賦權(quán)說，即國(guó)家通過行政許可，賦予被許可人特定的權(quán)利。第三種是賦權(quán)與解禁統(tǒng)一說，認(rèn)為行政許可是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，對(duì)被許可人來說，是一種賦權(quán)，因?yàn)槿〉昧藦氖履撤N活動(dòng)的權(quán)利；但對(duì)未獲得許可的人來說，是一種禁止，未經(jīng)許可，不得從事許可活動(dòng)。有的同志說，行政許可就是大家習(xí)慣上所說的審批。這個(gè)說法比較易于理解，但應(yīng)當(dāng)說行政許可與審批還是不同的。行政許可是行政機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)，對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理過程中，依行政相對(duì)人的申請(qǐng)作出的具體行政行為，它不包括行政機(jī)關(guān)對(duì)所屬的企業(yè)、事業(yè)，或者說作為出資人對(duì)所屬的企業(yè)、事業(yè)日常管理所作的審批決定。行政許可是一種外部的行政行為，而審批則帶有強(qiáng)烈的內(nèi)部管理色彩。

行政許可法第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。”根據(jù)這一規(guī)定，行政許可有三個(gè)特征。

第一，行政許可是依申請(qǐng)的行政行為。行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)進(jìn)行做出行政許可行為，行政相對(duì)人提出申請(qǐng)，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的前提條件。

第二，行政許可是依法審查的行為。行政許可并不是一經(jīng)申請(qǐng)即可取得，而要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的依法審查。這種審查的結(jié)果，可能是給予或者不給予行政許可。

第三，行政許可是一種授益性行政行為。行政許可與行政處罰和行政征收等行政行為不同，后者是基于法律對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的一種剝奪和限制，而前者是賦予行政相對(duì)人某種權(quán)利和資格，是一種準(zhǔn)予當(dāng)事人從事某種活動(dòng)的行為。應(yīng)當(dāng)說，這一規(guī)定包括的范圍是相當(dāng)大的，為了更明確行政許可法的適用范圍，第三條第二款又作了排除性的規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法。”這包括：

第一，行政主管機(jī)關(guān)依照行政管理權(quán)限，對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批。這里的行政主管部門主要是指人事行政部門、財(cái)政部門、外交部門。有關(guān)機(jī)關(guān)是指立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等機(jī)關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行的管理體制無論是行政機(jī)關(guān)的人事、財(cái)務(wù)、外事工作，還是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的人事、財(cái)務(wù)、外事工作，都要接受有關(guān)行政機(jī)關(guān)的管理。這一部分不納入行政許可法的適用范圍。

第二，行政機(jī)關(guān)對(duì)直接管理的事業(yè)單位內(nèi)部人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，一些行政機(jī)關(guān)直接從事經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生等各方面事務(wù)。經(jīng)濟(jì)體制的改革，解決了政府與企業(yè)的關(guān)系，但政府與事業(yè)單位的關(guān)系還沒有完全解決。行政機(jī)關(guān)還直接管理著一些事業(yè)單位。如一些學(xué)校，就是由中央政府和地方政府直接主辦，由教育部門直接管理的。本法規(guī)定將行政機(jī)關(guān)對(duì)直接管理的事業(yè)單位中的一部分事務(wù)排除，即人事、財(cái)務(wù)、外事事項(xiàng)的審批，不納入本法的適用范圍，但有的要由本法調(diào)整。比如，教育部對(duì)其直接管理的一些大學(xué)的校長(zhǎng)等人事的任命、教授出國(guó)講學(xué)的審批不由本法調(diào)整，但設(shè)立博士點(diǎn)、專業(yè)設(shè)置的許可，就要納入本法調(diào)整。