抽象行政行為是政府行政管理的一項重要手段。多年以來，我國行政訴訟法和行政復議法一直不將部分抽象行政行為納入受案范圍，至今尚未建立對抽象行政行為的司法審查機制。而對抽象行政行為進行的監(jiān)督是衡量一個國家行政的法治化水平的重要標準。

抽象行政行為，是相對于具體行政行為而言的另一個行政法學上的術語。一般是指行政機關制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。其包括行政立法和其他一般規(guī)范性文件的行為。相對于行政機關針對某特定對象采取的具體行政行為而言，具有對象的非特定性、效力的未來性和規(guī)范的反復適用性三個特征。

從憲法制度的層面來看，憲法和相關國家機構組織法規(guī)定：

首先，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。

其次，國務院有權改變或者撤銷各部委以及地方各級人民政府不適當?shù)拿?、指示和決定、規(guī)章。

再次，縣以上地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令。

最后，縣以上地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令。

從行政實踐中的具體做法來看，國務院各部委和地方各級人民政府制定的規(guī)章要向國務院備案，從而通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的問題，因而可以糾正。此外，國務院在組織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。法院通過行政訴訟也可以監(jiān)督一部分抽象行政行為。

這些看似很有力度的制度實際上卻收效不大。主要在于缺乏程序的保障，沒有抽象行政行為的利害關系人的充分和有效的參與，缺乏監(jiān)督程序的啟動者，無法協(xié)調行政主體和相對人之間的關系。

而這種結果的形成從我國目前的現(xiàn)行制度構架來看，幾乎是必然。我們可以從兩部主要的行政法律——《行政訴訟法》和《行政復議法》——中發(fā)現(xiàn)問題。《行政訴訟法》第12條第2款規(guī)定，對于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理。《行政復議法》第7條就將部分抽象行政行為納入了行政復議的范圍，其規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請：（一）國務院部門的規(guī)定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列不含國務院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理?！?/p>

可見，我國行政訴訟法和行政復議法均規(guī)定一部分抽象行政行為不屬于行政訴訟和行政復議的受案范圍。因此對部分抽象行政行為的監(jiān)督就只能依靠權力機關監(jiān)督和行政機關自身的監(jiān)督。

行政訴訟的受案范圍標志著司法權的地位和權威。對抽象行政行為可訴性的排除，在許多時候已成為公民權利救濟的障礙。很多時候，具體行政行為是根據(jù)抽象行政行為作出的，抽象行政行為的合法性也關系到具體行政行為的合法性，兩者密切相關。

行政復議不光是行政機關內部的監(jiān)督機制，它也是公民救濟自身權利的重要途徑。司法實踐中，抽象行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權益案件并不在少數(shù)。既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權益，就應該給公民一個權利救濟的途徑。

對權力的監(jiān)督是當代社會的一個不容回避的問題。縱觀行政違法案件，抽象行政行為由于其在行政管理中的重要地位，較之具體行政行為而言，對其實施嚴格的監(jiān)督更為必要。概而言之，對抽象行政行為進行有效監(jiān)督的必要性在于以下幾方面：

具體行政行為只是針對特定的對象作出的，即便有所失誤，其后果也只是局部的，并且比較容易糾正和補救；