[案情]

2002年5月10日，經(jīng)縣國土資源局及建設(shè)局批準(zhǔn)，晨東供銷社對其圍墻進行維修。北圍墻計劃高度為3.2m2，維修過程中，遭北鄰梅某阻擋。阻擋理由：梅家距供銷社北墻僅一米，如果將原為1.1m的圍墻加高為3.2m，不僅影響梅家一樓通風(fēng)采光，而且影響二樓陽臺的使用。2002年12月，晨東供銷社向法院提起民事訴訟，2003年6月撤回起訴。因在維修圍墻過程中遭梅某再次阻擋，晨東供銷社于2003年7月4日再次起訴，請求法院判令梅某停止妨礙行為。2003年9月18日，法院作出民事判決，判令梅某不得阻擋。9月29日，梅某以本月剛知道復(fù)議權(quán)和復(fù)議機關(guān)為由向縣人民政府提起行政復(fù)議，11月24日縣政府作出復(fù)議決定，撤銷了國土局、建設(shè)局的批準(zhǔn)意見。晨東供銷社不服，以縣政府為被告、梅某為第三人提起行政訴訟，要求撤銷縣政府的行政復(fù)議決定。

[分歧]

本案在審理過程中，產(chǎn)生了三種兩種不同意見。

第一種觀點認(rèn)為：《行政復(fù)議法》第10條規(guī)定，利害關(guān)系人可以作為第三人參加到行政復(fù)議中來，并未賦予利害關(guān)系人單獨提起行政復(fù)議的權(quán)利，故本案梅某不能單獨提起行政復(fù)議，原告的請求應(yīng)予支持。

第二種觀點認(rèn)為：梅某作為利害關(guān)系人可以單獨提起行政復(fù)議，但梅某至遲在第一次民事訴訟時就已知道具體行政行為的內(nèi)容，根據(jù)《行政復(fù)議法》第9條的規(guī)定，超過了60天的行政復(fù)議申請期限，故縣政府的復(fù)議決定應(yīng)予撤銷。

第三種觀點認(rèn)為：梅某作為利害關(guān)系人，單獨提起行政復(fù)議符合《行政復(fù)議法》第9條的規(guī)定，且復(fù)議期限應(yīng)從知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為及復(fù)議權(quán)、復(fù)議機關(guān)之日起算。梅某9月份才知道復(fù)議權(quán)和復(fù)議機關(guān)，于9月29日申請復(fù)議并未超過60日復(fù)議申請期限，故原告的請求應(yīng)予駁回。

[評析]

筆者同意第三種觀點，理由如下：

一、梅某具備單獨提起行政復(fù)議的主體資格

所謂行政復(fù)議，是指行政相對人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請，行政復(fù)議機關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進行合法、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。據(jù)此，有資格提起行政復(fù)議的應(yīng)為行政相對人。在行政法理論中，行政相對人是指行政管理法律關(guān)系中與行政主體相對立的一方當(dāng)事人，即行政主體行政行為影響其權(quán)益的個人、組織。行政相對人又可分為直接相對人和間接相對人。直接相對人是行政主體行政行為的直接對象，其權(quán)益受到行政行為的直接影響，如行政許可、行政給付的申請人等。間接相對人是行政主體行政行為的間接對象，其權(quán)益受到行政行為的間接影響，如行政許可關(guān)系中其權(quán)益可能受到許可行為不利影響的與申請人有利害關(guān)系的人等。司法實踐中，一般將直接相對人習(xí)慣地稱為行政相對人，而將間接相對人稱為利害關(guān)系人。本案中，晨東供銷社向縣國土資源局及建設(shè)局申請維修圍墻，二行政主體是否同意的行為與晨東供銷社的權(quán)益有直接關(guān)系，故晨東供銷社為本案的行政相對人。梅某的房屋與晨東供銷社的圍墻相鄰，如果晨東供銷社的北圍墻依批準(zhǔn)的3.2m建成，則不但梅某一樓的采光、通風(fēng)受到影響，而且有可能影響二樓陽臺的使用，基于與晨東供銷社的相鄰關(guān)系，二行政主體的同意行為與梅某的利益產(chǎn)生利害關(guān)系，故梅某為本案的利害關(guān)系人。依前所述，晨東供銷社以其行政相對人的地位取得申請復(fù)議的主體資格，而根據(jù)行政復(fù)議理論，利害關(guān)系人只有以第三人的身份才能參加到行政復(fù)議中來。本案遇到的現(xiàn)實問題是，作為行政相對人的晨東供銷社并未提起行政復(fù)議。在這種情況下，利害關(guān)系人梅某能否單獨提起行政復(fù)議?對此，法律沒有明確規(guī)定。通說認(rèn)為，第三人在行政復(fù)議中具有獨立的法律地位，他不依附于申請人或被申請人，享有與申請人基本相同的復(fù)議權(quán)利。據(jù)此可以認(rèn)為，既然利害關(guān)系人參加到已經(jīng)開始的行政復(fù)議中去后享有與申請人同樣的復(fù)議權(quán)利，那么，當(dāng)行政相對人不申請復(fù)議時，利害關(guān)系人同樣可以單獨提起行政復(fù)議。換個角度說，如果在這種情況下不允許利害關(guān)系人單獨提起行政復(fù)議，則行政復(fù)議制度糾正違法或不當(dāng)行政行為，保護公民、法人或其他組織合法權(quán)益的目的就難以實現(xiàn)。因此，前文關(guān)于行政復(fù)議概念中所稱的"行政相對人"應(yīng)作廣義的理解，即既包含直接相對人，也包括間接相對人。這樣梅某依法取得單獨提起行政復(fù)議的主體資格。

二、利害關(guān)系人申請復(fù)議的正確起算期限

《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定："公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請;但是法律規(guī)定的申請期限超過60日的除外。"結(jié)合本法第十條第二款"同申請行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議"的規(guī)定，可以確定，該法并未將行政復(fù)議的單獨提起權(quán)賦予利害關(guān)系人，亦即沒有明確利害關(guān)系人提起行政復(fù)議的期限，這是《行政復(fù)議法》的第一點缺失;該法的第二點缺失是對"知道"的對象未能進一步進行明確。行政相對人或利害關(guān)系人是在"知道"具體行政行為的內(nèi)容后60日內(nèi)提起復(fù)議申請，還是在"知道"對具體行政行為復(fù)議申請期限和復(fù)議機關(guān)后60日內(nèi)提起復(fù)議申請?這里的"知道"是理解為具體行政行為送達后的"必然知道"，還是根據(jù)情勢分析推理后的"應(yīng)當(dāng)知道"?

對于第一點缺失。行政復(fù)議法之所以將申請期限定為60日，而不是訴訟法解釋中的2年，一個很重要的原因就是行政復(fù)議必須以及時為原則，過長的復(fù)議申請期限不能提高行政復(fù)議機關(guān)的工作效率，也會影響合法、合理的行政行為的有效執(zhí)行。而《行政復(fù)議法》第十條之所以允許利害關(guān)系人在行政復(fù)議開始后加入，主要是為了維護其合法權(quán)益不受侵犯，不能就此認(rèn)定，利害關(guān)系人提起行政復(fù)議的期限可以長于行政相對人。因此，從法律實施的統(tǒng)一性考慮，利害關(guān)系人單獨提起行政復(fù)議的期限應(yīng)等同于行政相對人，同為60日。

對于第二點缺失。我們不妨采用反證法來進行分析。假設(shè)《行政復(fù)議法》第九條中的"知道"應(yīng)當(dāng)理解為"知道具體行政行為的內(nèi)容"，那么，當(dāng)行政機關(guān)告知行政相對人具體行政行為的內(nèi)容之后，行政相對人完全可能因法律知識的欠缺而不知道自己享有對該行政行為的復(fù)議權(quán)，或者雖知道有復(fù)議權(quán)而不知向何機關(guān)申請復(fù)議，在這樣的情況下，要求行政相對人在知道行政行為后60日內(nèi)申請復(fù)議顯然是一種苛求，這樣的行政救濟手段將會成為是一種擺設(shè)。行政機關(guān)作出具體行政行為時，是否要告知相對人及利害關(guān)系人復(fù)議權(quán)及其復(fù)議機關(guān)?實踐中有人持不同主張。他們認(rèn)為，復(fù)議權(quán)和復(fù)議機關(guān)是《行政復(fù)議法》設(shè)定的，它們不以行政機關(guān)是否告知而存在，行政機關(guān)是否告知復(fù)議權(quán)和復(fù)議機關(guān)，并不影響相對人及利害關(guān)系人行政復(fù)議權(quán)的行使。我們認(rèn)為這種觀點是不正確的。因為行政復(fù)議的受案范圍并不包括行政機關(guān)的全部行政行為，法律對哪些行為可復(fù)議、哪些行為不可申請復(fù)議有著特別的規(guī)定，復(fù)議期限、復(fù)議機關(guān)也因行政行為的不同而有所區(qū)別。行政機關(guān)不交待復(fù)議權(quán)和復(fù)議機關(guān)，將很難確定相對人是否知道復(fù)議權(quán)和復(fù)議機關(guān)。因此，法律要求完整的具體行政行為必須包括內(nèi)容、時間及救濟途徑。如《行政處罰法》第三十九條明確規(guī)定，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明"不服行政處罰決定，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。"據(jù)此，行政機關(guān)在作出具體行政行為時，應(yīng)當(dāng)告知相對人復(fù)議權(quán)和復(fù)議機關(guān)。

關(guān)于"知道"的理解。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)作廣義的理解，即既包括具體行政行為送達后的"必然知道"，也包括具體行政行為未送達，僅根據(jù)其他情況推理得知"應(yīng)當(dāng)知道"。因為在向法治社會邁進的過程中，不少行政機關(guān)的行政行為的規(guī)范還有一個過程，如果把第九條的"知道"一律理解為"必然知道"，那么，對于行政機關(guān)未按規(guī)定送達具體行政行為，或未按規(guī)定將復(fù)議權(quán)、復(fù)議機關(guān)告知行政相對人特別是利害關(guān)系人的情形，就無從計算復(fù)議期限的起算時間，一方面，有可能從實質(zhì)上剝奪了知情權(quán)已被侵犯的相對人、利害關(guān)系人的復(fù)議權(quán)，另一方面，也有可能使復(fù)議權(quán)成為相對人、利害關(guān)系人的"隨議權(quán)"，行政行為永遠處于不確定的狀態(tài)，不利于依法行政。所以，參照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條："行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算。"這里雖是就行政訴訟所作的解釋，但在告知復(fù)議權(quán)及復(fù)議機關(guān)這一程序性問題上，原理是相同的，故我們認(rèn)為，提起復(fù)議申請的期限"應(yīng)當(dāng)從公民、法人或其他組織知道或應(yīng)當(dāng)知道復(fù)議權(quán)和復(fù)議機關(guān)之日起計算。"