1996年3月17日通過的《中華人民共和國行政處罰法》第29條規(guī)定：“違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。”、“前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”這是我國第一次以法律形式確認了行政處罰時效制度。它為保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理、維護公共利益和社會秩序、保護公民、法人和其它組織的合法權(quán)益創(chuàng)造了法律條件，這是我國法制的一大飛躍。但是，該規(guī)定是在總結(jié)原有的各項法律、法規(guī)、規(guī)章制度基礎上補充完善的，不可避免地產(chǎn)生與立法本意相沖突的情況。本文擬通過對行政處罰時效缺陷的評析，進而提出完善的建議，與同仁探討。

一、立法缺陷評述

1、條件缺陷?！缎姓幜P法》第29條第1款規(guī)定：“違法行為在2年未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予處罰。”該款確立了我國的行政處罰時效制度，它表明行政處罰時效成立須符合兩個條件：一是期限自違法行為起經(jīng)過2年；二是該行為2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)。筆者認為第一個條件是適當?shù)?，它體現(xiàn)了一定的事實狀態(tài)必須持續(xù)特定的期限，該期限不能太長，也不能過短，它不僅與我國民事訴訟時效2年相一致，同時也與刑事處罰時效相衍接，體現(xiàn)了法律體系一定的層次性。但第二個條件筆者認為是不妥的，不能以是否被“發(fā)現(xiàn)”為條件。否則，從另一方面是否可以這樣理解，違法行為2年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)，就可以在任何時候給予處罰？事實上以行政機關(guān)是否作為為標準分類 ，對違法行為行政機關(guān)可存在四種行為：一是違法行為2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)，不再給予處罰；二是違法行為2年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)，給予行政處罰；三是違法行為2年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)，未給予處罰；四時違法行為2年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)，因違法行為人逃避處罰，未給予處罰。

筆者認為第一、二種行為符合立法精神。第三、四種行為背離了立法本意。違法行為在被發(fā)現(xiàn)2年或更長時間后給予處罰，在理論上站不住腳，在司法實踐中也行不通。理由如下：第一、它與時效制度相矛盾。時效制度的根本目的是維護社會穩(wěn)定，使久以持續(xù)的事實狀態(tài)得到社會認可并上升到法律確認。違法行為在2年后消極因素基本消除，不管是否被發(fā)現(xiàn)，都已不再具有社會危害性。行政機關(guān)若對其處罰 ，就動搖了時效的立法基礎，重新回到?jīng)]有時效制度的老路上來。第二、它與行政處罰時效的特定目的相沖突。行政處罰時效的特定目的在于：一是促使行政機關(guān)提高行政效率，包括行政處罰效率；二是著重保護公民、法人和其它組織等被管理相對人的合法權(quán)益不受行政機關(guān)的侵害。第一個目的要求行政機關(guān)在法律允許的盡量短時間內(nèi)行使職權(quán)，對違法行為及時予以懲處；第二個目的要求在不損害國家利益前提下，被管理相對人在盡量短的時間內(nèi)不受行政處罰，以確保社會穩(wěn)定。兩個目的都要求行政處罰時效所經(jīng)過的期限不能過長。否則行政處罰時效目的將化為烏有。第三、它與行政處罰時效基本原則相抵觸，《行政處罰法》第5條規(guī)定，行政處罰堅持處罰與教育相結(jié)合原則。只要違法行為人徹底糾正違法行為，不再具有社會危害性，應著重堅持教育之原則。對于輕微的違法行為2年內(nèi)已不再具有社會危害性，對其處罰有背教育原則。第四、與刑法比較會產(chǎn)生處罰失衡、責任倒掛現(xiàn)象。從公平角度出發(fā)，在相同機制下，犯罪應受更重處罰，這是不言而喻的。但是，刑法規(guī)定，犯罪只要經(jīng)過特定年限，無論期間是否被發(fā)現(xiàn)都不受處罰。由此就存在一個問題，犯罪行為經(jīng)過5年或者10年等年限后就不受處罰，而一般違法行為只要被發(fā)現(xiàn)，哪怕再長的時間后仍要受處罰，顯然違背法理的基本原則。值得一提的是，我國新刑法第88條規(guī)定，在公安、檢察機關(guān)立案偵查后，行為人逃避偵查的，不受追訴期限的限制。筆者認為這里的立案應是對人的立案，而非對事的立案，且須符合其它條件。否則只要案件一發(fā)生，公安、檢察機關(guān)一立案，就不存在不受刑事追訴的案件，就無需制定刑事處罰時效制度。

2、法律術(shù)語缺乏科學性?！?a target="_blank" class="keywordlink">行政處罰法》第29條第2款對行政處罰時效持續(xù)事實狀態(tài)起點時間的例外情形作了規(guī)定，即違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。筆者認為它與其持續(xù)2年時間條件的例外情形（即有特殊規(guī)定的按特殊規(guī)定，例《治安管理處罰條例》規(guī)定的違法行為經(jīng)過6個月未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予處罰 ）都是符合我國實際的。都是對時效原則的補充完善。但是，用“違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的”來表達，筆者不敢茍同，它在司法實踐中易產(chǎn)生誤解，會導致執(zhí)法的混亂。因為繼續(xù)與連續(xù)都不表示一個行為的持續(xù)狀態(tài)。例如，甲某于2003年4月25日、4月30日至5月1日間、11月5日、10日四次參與賭博。時效持續(xù)狀態(tài)的起點時間從何時算起，往往存在多種意見。第一種意見認為應從11月10日算起，理由是甲某賭博行為具有連續(xù)和繼續(xù)狀態(tài)。第二種意見認為應以逐次賭博的時間分別計算，理由是甲某行為雖有連續(xù)和繼續(xù)狀態(tài)，但其行為間存在間隔，應分別計算。第三種意見認為應分別以5月1日、11月10日分別計算，理由是甲某行為前兩次內(nèi)部與后兩次內(nèi)部間存在連續(xù)和繼續(xù)狀態(tài)，而前后各兩次間存在間隔，應分別計算。僅與法律條文相對照，這三種意見無疑都是正確的。由此由同一事實產(chǎn)生出三種截然不同的法律后果，有悖于法理原則，在實踐中也是行不通的，易造成執(zhí)法的隨意性。

3、對時效中斷制度未作規(guī)定，法律缺乏嚴密性。時效中斷是指在追訴期限內(nèi)由于發(fā)生特定的事實，前一行為的追訴期限從后一行為的期限起計算。它是對時效制度的完善、健全，對保護權(quán)利人的合法權(quán)益和國家的利益有著極其重要的作用。

二、立法缺陷的成因

造成我國行政處罰時效立法缺陷是受多方面影響的。筆者認為，歸根結(jié)底是由以下三方面決定的：

1、歷史原因?，F(xiàn)行立法是在總結(jié)原有的各項法律、法規(guī)、規(guī)章制度基礎上制定的，不可避免地受到原有機制的約束，甚至全盤照搬原有的法律條款，例如第29條第1款以“發(fā)現(xiàn)”為條件就是引用《治安管理處罰條例》第19條的規(guī)定，第29條第2款違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)就是照搬刑法第78條第1款的規(guī)定。

2、現(xiàn)實原因?，F(xiàn)行社會缺乏與法律配套的外在條件，包括執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法條件、執(zhí)法人員素質(zhì)均與法律的要求不相適應。如行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為后未予處罰的，往往是以權(quán)代法、以權(quán)壓法的結(jié)果。

3、法律的內(nèi)在原因。即法律缺乏統(tǒng)一性。例如我國刑法分則中明確了連續(xù)犯、持續(xù)犯以及繼續(xù)犯的內(nèi)在區(qū)別。而刑法在總則中又抹殺了它們的內(nèi)在區(qū)別，以致行政處罰法在揚棄舊刑法過程中出現(xiàn)偏差。

三、立法完善

我國行政處罰時效存在諸多內(nèi)在缺陷，對它進行完善是十分必要的。筆者建議將其修改為：第一、行政違法行為經(jīng)過2年，不再給予處罰，法律另有規(guī)定的除外；第二、追訴期限自違法之日起計算，違法行為有持續(xù)狀態(tài)的，自行為終了之日起計算；第三、在追訴期限內(nèi)又進行同一性質(zhì)違法的，前項違法行為自后項違法行為之日起計算。作出這種修改的理由如下：

1、對于第一款，原來以“發(fā)現(xiàn)”為條件，采取的是主觀因素，從而導致行政機關(guān)擁有過大的自由裁量權(quán)，致使行政機關(guān)在發(fā)現(xiàn)違法行為后，可以行使處罰權(quán)，也可以保留處罰權(quán)，甚至可以放棄處罰權(quán)，使已發(fā)生的違法行為處于不穩(wěn)定狀態(tài)。而刪除“發(fā)現(xiàn)”二字，恰恰是變主觀因素為客觀因素，只要行政機關(guān)在2年內(nèi)未對違法行為給予處罰，就無權(quán)再給予處罰，使已過2年的違法行為處于已穩(wěn)定的狀態(tài)中，完全符合時效的立法本意。

2、對于第二款，只是法律術(shù)語規(guī)范問題。所謂繼續(xù)，可指同一行為的延續(xù)，也可指不同行為的延續(xù)，是個多義詞語，不足以表達特定涵義的法律術(shù)語。連續(xù)是指多個同一性質(zhì)行為的連續(xù)，且多個行為間存在間隔。而持續(xù)表示的是單一行為的延續(xù)，因而不存在行為間有無間隔問題。行政處罰時效所要表示的恰是單一行為的延續(xù)。