人民法院審理行政案件，對被訴的具體行政行為是否合法進行審查。經審理認定，具體行政行為認定事實清楚、證據確鑿，適用法律、法規(guī)、規(guī)章正確，符合法定程序的，根據行政訴訟法第五十四條第一款第?熞弧∠畹墓娑ǎ?人民法院應當判決維持該被訴具體行政行為。

筆者認為，行政訴訟中的這一維持判決的方式應予取消。其理由如下：

一、從我國憲政體制上看，維持判決方式有違國家機關分權的憲法原則

人民法院是國家審判機關，依照憲法的規(guī)定，人民法院依法獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。行政機關系國家權力機關的執(zhí)行機關，依照憲 法的規(guī)定，行政機關具有廣泛的、管理公共事務的職權。雖然憲法沒有明確規(guī)定行政機關“依法獨立行使行政職權”，但行政機關行使職權的“獨立性”是憲法確定 的國家機關分權原則應有之義。根據憲法的規(guī)定，人民政府對國家權力機關負責，向人民代表大會及其常務委員會報告工作，接受人大的監(jiān)督。國家權力機關認為行 政機關的行政決定、命令違法憲法、法律，或者危害國家利益，可以依法撤銷；甚至可以撤銷或者免除行政機關有關負責人的領導職務。但是，國家權力機關與國家 行政機關的監(jiān)督和被監(jiān)督的關系是法定的，在國家法治完備的情況下，國家權力機關不能取代國家行政機關，而直接行使行政職權。國家權力機關行使監(jiān)督權的具體 范圍、方式等也有相應的法律規(guī)定。比如，憲法雖然賦予了國家權力機關的撤銷權，但并不賦予國家權力機關的變更權，即國家權力機關不能以行政機關的行政決 定、命令違反憲法、法律為由而直接予以變更，或者取代行政機關直接作出行政決定等。憲法之所以作這樣的規(guī)定，其目的是為了維護國家行政機關在行使行政職權 上的“獨立性”，以維護憲法分權的法律基礎。

同理，其他國家機關在任何情況下也不能取代國家行政機關，直接行使國家行政職權。雖然，人民 法院根據行政訴訟法的規(guī)定而依法享有“維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”的審判權，對行政機關被訴的具體行政行為的合法性進行審查。但是，人民法院行 使審判權必須以維護行政機關行使行政職權的“獨立性”為前提和基礎。具體來說：本來，行政機關在行使行政職權過程中，作不作為、如何作為、作為的方式和具 體內容、以及實現(xiàn)其行政目的或者執(zhí)行行政決定的方式等，均屬于行政機關的行政職權范圍，由行政機關結合具體實際情況，依據法律的規(guī)定，完全自主地作出行政 決定。行政機關在具體行政職權過程中，其他國家機關不得“指手劃腳”。

然而，人民法院生效的維持判決，對包括被告行政機關在內的當事人均 具有確定力、拘束力，甚至還具有強制執(zhí)行力。維持判決在形式上雖然“維護”了行政機關依法行使行政職權，但維持判決的法律后果就是：行政機關已經不可能與 該案件未經審判那樣，完全“獨立”行使行政職權了。因為，維持判決已經不同程度地限制了行政機關對行政職權的依法獨立行使。從這個角度上講，維持判決實質 上損害了國家行政機關行使行政職權的“獨立性”，在一定程度上動搖了國家機關分權的憲法基礎。

二、從行政行為公定力上看，人民法院作出維持判決沒有實際法律意義

行政機關作出的具體行政行為是具有法律效力的行為。除了法律有特別規(guī)定?熑縲姓?處罰法規(guī)定的無效的行政處罰外，行政行為一經作出即具法律效力。未經有權 的國家機關依照法定的程序以予撤銷，該行政行為的確定力、拘束力和強制執(zhí)行力是持續(xù)存在的。該行政行為法律效力不因被提起行政訴訟或者被申請行政復議而中 止或者終止。

確立行政行為的公定力制度，對維護行政機關依法有效行使行政職權，發(fā)揮國家機關的職能作用都具有積極的意義。否則，行政管理 相對人可以以為行政行為違法為由?熁蛘咭云淥?借口，對抗或者拖延行政行為的執(zhí)行。如此，行政機關的行政執(zhí)法權威就徹底喪失，行政效率即無從談起。從根本 上講，國家行政機關行使國家行政職權沒有可靠的法律保障，其后果將不堪設想。因此，必須樹立行政機關行政執(zhí)法應有的權威。行政機關的具體行政行為一經成 立，在保障行政管理相對人相應的救濟途徑和權利的基礎上，從法律上首先應視該具體行政行為為合法有效的行政行為，具有法律效力。不論該具體行政行為最終是 否被撤銷或者變更，都要首先維護該具體行政行為的法律效力，以保障行政機關有效行使行政職權，維護國家、社會公共利益。

從這個意義上講， 影響被訴的具體行政行為的法律效力的，是人民法院撤銷判決和變更判決。只要人民法院沒有作出撤銷或者變更判決，該被訴的具體行政行為就依然發(fā)生著法律效 力。因此，維持判決對該被訴的具體行政行為的法律效力沒有產生實質性的影響。通俗地說：如果被訴具體行政行為合法，人民法院作出維持被訴具體行政行為的判 決，實屬不必，甚至也曰“畫蛇添足”之舉。

三、從審判的實際效果上看，維持判決限制了行政機關自由裁量權的行使

由于人民法院作出維持判決，不僅對原告有約束力，對被告行政機關也具有約束力。因此，當事人應當自覺履行人民法院生效的判決。

就被告行政機關而言，由于具體行政行為被人民法院判決以予維持后，實現(xiàn)或者履行被訴具體行政行為，已經不是簡單的行政機關執(zhí)行行政行為的問題，而首先是履 行人民法院生效判決的問題了。如果說，行政機關執(zhí)行行政行為屬于行政職權的問題；那么，履行人民法院判決則屬于行政機關的訴訟義務和法律責任。

有這樣一個案例：原告王某與第三人李某打架斗毆，被被告某縣公安局拘留15日并處罰款200元；對第三人也給予相應的行政處罰。原告對被告的處罰決定不 服，經申請行政復議后提起行政訴訟，以該處罰決定認定事實不清，適用法律錯誤，處罰過重，顯失公正為由，訴請人民法院判決撤銷該處罰決定。在行政復議和行 政訴訟過程中，被訴的行政處罰決定依法停止執(zhí)行。人民法院經審理后認定，被訴行政處罰決定認定事實基本清楚，主要證據確實充分，適用法律正確，行政程序合 法。被告對原告所作的行政拘留15日和200元罰款處罰雖過于嚴厲，處罰的內容確有不盡合理之處；但處罰的內容均在法定的行政處罰范圍之內，該被訴的行政 處罰行為合法，應予維持。原告主張該行政處罰顯失公正沒有事實和法律根據，其訴請撤銷被訴具體行政行為的理由不成立，應予駁回。根據行政訴訟法第五十四條 第一款第一項的規(guī)定，判決維持被訴的行政處罰決定。在該行政處罰交付執(zhí)行后，被告行政機關再次認真研究了該行政處罰決定和人民法院的判決，認為該行政處罰 決定確實如判決所認定的那樣，處罰內容過于嚴厲，相對原告的違法行為而言，該處罰存在有不盡合理之處，有必要變更該行政處罰決定。但該行政處罰已經被人民 法院判決以予維持，變更行政處罰決定實際上意味著變更人民法院的生效判決。而作為當事人的縣公安局只有履行人民法院生效的維持判決的義務，沒有改變人民法 院判決的權力。