人民法院審理行政案件，對被訴的具體行政行為是否合法進行審查。經(jīng)審理認定，具體行政行為認定事實清楚、證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)、規(guī)章正確，符合法定程序的，根據(jù)行政訴訟法第五十四條第一款第?熞弧∠畹墓娑ǎ?人民法院應(yīng)當判決維持該被訴具體行政行為。

筆者認為，行政訴訟中的這一維持判決的方式應(yīng)予取消。其理由如下：

一、從我國憲政體制上看，維持判決方式有違國家機關(guān)分權(quán)的憲法原則

人民法院是國家審判機關(guān)，依照憲法的規(guī)定，人民法院依法獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。行政機關(guān)系國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，依照憲 法的規(guī)定，行政機關(guān)具有廣泛的、管理公共事務(wù)的職權(quán)。雖然憲法沒有明確規(guī)定行政機關(guān)“依法獨立行使行政職權(quán)”，但行政機關(guān)行使職權(quán)的“獨立性”是憲法確定 的國家機關(guān)分權(quán)原則應(yīng)有之義。根據(jù)憲法的規(guī)定，人民政府對國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)，向人民代表大會及其常務(wù)委員會報告工作，接受人大的監(jiān)督。國家權(quán)力機關(guān)認為行 政機關(guān)的行政決定、命令違法憲法、法律，或者危害國家利益，可以依法撤銷；甚至可以撤銷或者免除行政機關(guān)有關(guān)負責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但是，國家權(quán)力機關(guān)與國家 行政機關(guān)的監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系是法定的，在國家法治完備的情況下，國家權(quán)力機關(guān)不能取代國家行政機關(guān)，而直接行使行政職權(quán)。國家權(quán)力機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的具體 范圍、方式等也有相應(yīng)的法律規(guī)定。比如，憲法雖然賦予了國家權(quán)力機關(guān)的撤銷權(quán)，但并不賦予國家權(quán)力機關(guān)的變更權(quán)，即國家權(quán)力機關(guān)不能以行政機關(guān)的行政決 定、命令違反憲法、法律為由而直接予以變更，或者取代行政機關(guān)直接作出行政決定等。憲法之所以作這樣的規(guī)定，其目的是為了維護國家行政機關(guān)在行使行政職權(quán) 上的“獨立性”，以維護憲法分權(quán)的法律基礎(chǔ)。

同理，其他國家機關(guān)在任何情況下也不能取代國家行政機關(guān)，直接行使國家行政職權(quán)。雖然，人民 法院根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定而依法享有“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”的審判權(quán)，對行政機關(guān)被訴的具體行政行為的合法性進行審查。但是，人民法院行 使審判權(quán)必須以維護行政機關(guān)行使行政職權(quán)的“獨立性”為前提和基礎(chǔ)。具體來說：本來，行政機關(guān)在行使行政職權(quán)過程中，作不作為、如何作為、作為的方式和具 體內(nèi)容、以及實現(xiàn)其行政目的或者執(zhí)行行政決定的方式等，均屬于行政機關(guān)的行政職權(quán)范圍，由行政機關(guān)結(jié)合具體實際情況，依據(jù)法律的規(guī)定，完全自主地作出行政 決定。行政機關(guān)在具體行政職權(quán)過程中，其他國家機關(guān)不得“指手劃腳”。

然而，人民法院生效的維持判決，對包括被告行政機關(guān)在內(nèi)的當事人均 具有確定力、拘束力，甚至還具有強制執(zhí)行力。維持判決在形式上雖然“維護”了行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，但維持判決的法律后果就是：行政機關(guān)已經(jīng)不可能與 該案件未經(jīng)審判那樣，完全“獨立”行使行政職權(quán)了。因為，維持判決已經(jīng)不同程度地限制了行政機關(guān)對行政職權(quán)的依法獨立行使。從這個角度上講，維持判決實質(zhì) 上損害了國家行政機關(guān)行使行政職權(quán)的“獨立性”，在一定程度上動搖了國家機關(guān)分權(quán)的憲法基礎(chǔ)。

二、從行政行為公定力上看，人民法院作出維持判決沒有實際法律意義

行政機關(guān)作出的具體行政行為是具有法律效力的行為。除了法律有特別規(guī)定?熑縲姓?處罰法規(guī)定的無效的行政處罰外，行政行為一經(jīng)作出即具法律效力。未經(jīng)有權(quán) 的國家機關(guān)依照法定的程序以予撤銷，該行政行為的確定力、拘束力和強制執(zhí)行力是持續(xù)存在的。該行政行為法律效力不因被提起行政訴訟或者被申請行政復(fù)議而中 止或者終止。

確立行政行為的公定力制度，對維護行政機關(guān)依法有效行使行政職權(quán)，發(fā)揮國家機關(guān)的職能作用都具有積極的意義。否則，行政管理 相對人可以以為行政行為違法為由?熁蛘咭云淥?借口，對抗或者拖延行政行為的執(zhí)行。如此，行政機關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)威就徹底喪失，行政效率即無從談起。從根本 上講，國家行政機關(guān)行使國家行政職權(quán)沒有可靠的法律保障，其后果將不堪設(shè)想。因此，必須樹立行政機關(guān)行政執(zhí)法應(yīng)有的權(quán)威。行政機關(guān)的具體行政行為一經(jīng)成 立，在保障行政管理相對人相應(yīng)的救濟途徑和權(quán)利的基礎(chǔ)上，從法律上首先應(yīng)視該具體行政行為為合法有效的行政行為，具有法律效力。不論該具體行政行為最終是 否被撤銷或者變更，都要首先維護該具體行政行為的法律效力，以保障行政機關(guān)有效行使行政職權(quán)，維護國家、社會公共利益。

從這個意義上講， 影響被訴的具體行政行為的法律效力的，是人民法院撤銷判決和變更判決。只要人民法院沒有作出撤銷或者變更判決，該被訴的具體行政行為就依然發(fā)生著法律效 力。因此，維持判決對該被訴的具體行政行為的法律效力沒有產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。通俗地說：如果被訴具體行政行為合法，人民法院作出維持被訴具體行政行為的判 決，實屬不必，甚至也曰“畫蛇添足”之舉。

三、從審判的實際效果上看，維持判決限制了行政機關(guān)自由裁量權(quán)的行使

由于人民法院作出維持判決，不僅對原告有約束力，對被告行政機關(guān)也具有約束力。因此，當事人應(yīng)當自覺履行人民法院生效的判決。

就被告行政機關(guān)而言，由于具體行政行為被人民法院判決以予維持后，實現(xiàn)或者履行被訴具體行政行為，已經(jīng)不是簡單的行政機關(guān)執(zhí)行行政行為的問題，而首先是履 行人民法院生效判決的問題了。如果說，行政機關(guān)執(zhí)行行政行為屬于行政職權(quán)的問題；那么，履行人民法院判決則屬于行政機關(guān)的訴訟義務(wù)和法律責(zé)任。

有這樣一個案例：原告王某與第三人李某打架斗毆，被被告某縣公安局拘留15日并處罰款200元；對第三人也給予相應(yīng)的行政處罰。原告對被告的處罰決定不 服，經(jīng)申請行政復(fù)議后提起行政訴訟，以該處罰決定認定事實不清，適用法律錯誤，處罰過重，顯失公正為由，訴請人民法院判決撤銷該處罰決定。在行政復(fù)議和行 政訴訟過程中，被訴的行政處罰決定依法停止執(zhí)行。人民法院經(jīng)審理后認定，被訴行政處罰決定認定事實基本清楚，主要證據(jù)確實充分，適用法律正確，行政程序合 法。被告對原告所作的行政拘留15日和200元罰款處罰雖過于嚴厲，處罰的內(nèi)容確有不盡合理之處；但處罰的內(nèi)容均在法定的行政處罰范圍之內(nèi)，該被訴的行政 處罰行為合法，應(yīng)予維持。原告主張該行政處罰顯失公正沒有事實和法律根據(jù)，其訴請撤銷被訴具體行政行為的理由不成立，應(yīng)予駁回。根據(jù)行政訴訟法第五十四條 第一款第一項的規(guī)定，判決維持被訴的行政處罰決定。在該行政處罰交付執(zhí)行后，被告行政機關(guān)再次認真研究了該行政處罰決定和人民法院的判決，認為該行政處罰 決定確實如判決所認定的那樣，處罰內(nèi)容過于嚴厲，相對原告的違法行為而言，該處罰存在有不盡合理之處，有必要變更該行政處罰決定。但該行政處罰已經(jīng)被人民 法院判決以予維持，變更行政處罰決定實際上意味著變更人民法院的生效判決。而作為當事人的縣公安局只有履行人民法院生效的維持判決的義務(wù)，沒有改變?nèi)嗣穹?院判決的權(quán)力。