乘客乘坐普通列車，如果趕不上火車，車票將作廢。鐵道部的這個(gè)新規(guī)程，引發(fā)公眾的空前關(guān)注。一場較量由此開始了。較量的一方是規(guī)程的制定者鐵道部，一方則是數(shù)以億計(jì)的鐵路旅客

12月1日，隨著新修訂的《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》和《鐵路旅客運(yùn)輸辦理細(xì)則》的正式執(zhí)行，又一場較量開始了。較量的一方是規(guī)程的制定者鐵道部，一方則是數(shù)以億計(jì)的鐵路旅客，而較量又不僅僅在這二者之間。

根據(jù)新規(guī)程，非動(dòng)車組旅客火車票改簽須在開車前辦理，那就意味著，如果趕不上普通列車，車票將作廢；只有特殊情況，比如因病并持有醫(yī)院證明，經(jīng)站長同意可以在開車后兩小時(shí)內(nèi)辦理。

新規(guī)程一出臺(tái)就引發(fā)無數(shù)爭議。

12月6日，河南律師趙鈺濤上書全國人大，建議審查鐵道部新規(guī)的合法性。

同一天下午3時(shí)許，旅客李方平將北京鐵路局告上法院，要求法院判令北京鐵路局對(duì)其所購的4.5元火車票辦理退票或改簽。

李方平稱：“票款價(jià)值雖小，但涉及到法律的尊嚴(yán)，涉及到千千萬萬旅客的切身利益?！?/p>

旅客 VS 鐵路部門

12月5日中午，李方平購買了6451次北京到廊坊的火車票一張，開車時(shí)間為當(dāng)天15時(shí)19分，票價(jià)4.5元。后來他因有事沒有乘坐該次列車，便于下午16時(shí)50分到北京站1號(hào)窗口辦理改簽。

北京站1號(hào)窗口工作人員驗(yàn)票后，告訴李方平，按照新規(guī)，票已作廢，不能辦理退改簽。第二天，李方平向法院遞交了訴狀。

李方平訴稱，火車票背面的鐵路旅客須知及鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程屬于格式條款，根據(jù)我國合同法規(guī)定，他與鐵路局之間訂立合同時(shí)顯失公平。故而請(qǐng)求法院判令，將他與北京鐵路局之間的運(yùn)輸合同“如不能按時(shí)乘車，須在開車前辦理退票或一次改簽”，變更為“如不能按時(shí)乘車，可辦理退票或一次改簽”。

“乘客與鐵路部門之間是民事關(guān)系。”中消協(xié)投訴部主任邱建國表示，鐵路部門修改規(guī)章實(shí)際上是對(duì)民事關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，且這個(gè)規(guī)章實(shí)際上是以格式合同的形式進(jìn)行規(guī)定的。格式合同可以規(guī)定乘客未趕上普通列車車票不能改簽，但從權(quán)利義務(wù)對(duì)等的角度而言，列車晚點(diǎn)了，也應(yīng)該有個(gè)說法，對(duì)乘客作出賠償或者補(bǔ)償。在新頒布的規(guī)章中沒有這方面的規(guī)定，這顯然不合理。

面對(duì)洶涌而至的質(zhì)疑，12月4日，鐵道部通過新華社首次回應(yīng)。

鐵道部有關(guān)負(fù)責(zé)人說，新辦法主要是在中國高鐵發(fā)展迅速、動(dòng)車組大量開行的條件下修訂的。新規(guī)中要求，普通列車火車票改簽須在開車前辦理，也是基于我國合同法的規(guī)定：即合同雙方有一方未按規(guī)定履行合同，另一方有權(quán)解除合同。另外，既有線路普通列車由于運(yùn)力有限，特別是運(yùn)輸高峰時(shí)期，一般是滿負(fù)荷運(yùn)行，為了維護(hù)正常的乘車秩序，不可能隨意改簽。

對(duì)此，李方平并不買賬：“鐵道部稱此舉是‘由于運(yùn)力有限，特別是運(yùn)輸高峰時(shí)期，一般是滿負(fù)荷運(yùn)行，為了維護(hù)正常的乘車秩序’，難道不讓退票或改簽，普通列車旅客就不務(wù)工、不探親、不返鄉(xiāng)了嗎？就會(huì)放棄乘車嗎？就會(huì)減少鐵路運(yùn)輸?shù)呢?fù)荷嗎？”

曾擔(dān)任北京市民因退票問題起訴鐵道部一案的代理律師藺其磊告訴《法治周末》記者，旅客未坐上車，實(shí)際上鐵路部門提供的服務(wù)尚未開始，拒絕改簽、作廢車票而票款不退涉嫌不當(dāng)?shù)美?。“如果可以，我們希望鐵道部公布因無法退票扣留的票款總額”。

據(jù)了解，按合同法關(guān)于“解除權(quán)”的規(guī)定，即便是單方面的解除合同，鐵路方面也必須履行“書面通知”旅客的義務(wù)。

北京律師郝勁松 (微博)向《法治周末》記者表示，鐵道部新規(guī)單方面主張自己的權(quán)利，否定自己的義務(wù)，整個(gè)一個(gè)“霸王條款”。

12月6日晚6時(shí)許，新華社播發(fā)對(duì)鐵道部相關(guān)負(fù)責(zé)人的采訪，對(duì)新規(guī)作了全新解釋。

面對(duì)新規(guī)中爭議最大的“普通列車火車票退票、改簽須在開車前辦理”，鐵道部的解釋從4日強(qiáng)調(diào)“普通列車運(yùn)力有限，不可能隨意改簽”，變成了“實(shí)際上，新規(guī)對(duì)普通旅客列車車票改簽與原規(guī)定‘辦理改晚乘車簽證手續(xù)最晚不超過開車后2小時(shí)’沒有實(shí)質(zhì)性改變?！?/p>

一些基層鐵路部門12月6日晚隨后表示，已經(jīng)接到上級(jí)電話通知，要求執(zhí)行新規(guī)時(shí)“不要激化群眾矛盾”。

部門規(guī)章 VS 法律原則

據(jù)了解，新規(guī)引發(fā)的訴訟使鐵路部門又一次被推上了被告席?！叭罕妼?duì)鐵路政策方面的不滿由來已久，不僅僅是新規(guī)”。

從春運(yùn)漲價(jià)到退票收取20%退票費(fèi)規(guī)定，到春運(yùn)期間開車前6小時(shí)不予退票規(guī)定，再到此次無特殊原因普通列車旅客開車后遲到不得退、改簽的規(guī)定，鐵道部出臺(tái)的多項(xiàng)規(guī)定一次次地被諸多律師質(zhì)疑。

9年前，河北律師喬占祥認(rèn)為鐵道部發(fā)布關(guān)于2001年春運(yùn)期間部分旅客列車實(shí)行票價(jià)上浮的通知未經(jīng)價(jià)格聽證，侵害了其合法權(quán)利，向鐵道部提起行政復(fù)議，后敗訴。但在此之后的2002年初，國家計(jì)委主持的鐵路春運(yùn)價(jià)格聽證會(huì)最終成為現(xiàn)實(shí)。

4年前，因買到漲價(jià)的火車票，郝勁松起訴鐵道部2006年春運(yùn)漲價(jià)不開聽證會(huì)程序違法，后敗訴。3年前，郝勁松在《檢察日?qǐng)?bào)》上發(fā)表致鐵道部部長劉志軍的公開信，要求徹底停止春運(yùn)漲價(jià)。2007年1月10日，鐵道部發(fā)言人宣布，實(shí)行了14年的春運(yùn)火車票漲價(jià)制度廢除，今后不再漲價(jià)。

兩年前，北京律師孫在辰狀告鐵路部門，請(qǐng)求判令鐵路部門返還其春運(yùn)期間的火車票退票費(fèi)，他認(rèn)為既不合法、又不合理的退票費(fèi)規(guī)定，是顯失公平的霸王條款。

今年4月，北京市民楚京輝又一次起訴鐵道部，請(qǐng)求法院依法確認(rèn)鐵道部2010年1月7日作出的《關(guān)于調(diào)整春運(yùn)期間旅客退票、改簽有關(guān)辦法的通知》在程序上違法。

藺其磊告訴《法治周末》記者，這次訴訟最終實(shí)現(xiàn)了春運(yùn)期間旅客誤車后，同城不同火車站可以退票。

新規(guī)是否合法，如果合法是否合理，這是一個(gè)實(shí)體的法律問題。北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅告訴《法治周末》記者，鐵道部主張遲到旅客應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任是有理由的，那么這些理由是否符合合同法以及一些民事行為的基本原則？“鐵道部應(yīng)該對(duì)新規(guī)的合法性和合理性作一個(gè)說明?！?/p>

率先就春運(yùn)票價(jià)上浮狀告鐵道部的喬占祥梳理了歷年來的鐵道部規(guī)定，他指出此次新規(guī)違背兩大法律原則——公平原則和平等原則。“事實(shí)上，這兩個(gè)原則不僅是法律原則，也是社會(huì)通用規(guī)則的基本原則?！眴陶枷檎f。

“目前很多規(guī)定都體現(xiàn)了消費(fèi)者與鐵路部門之間不平等的關(guān)系?！北本┞蓭熡诜綇?qiáng)表示。

郝勁松認(rèn)為，“企業(yè)和政府管理本來應(yīng)該分開，但鐵道部門又管理、又運(yùn)輸、又制定規(guī)則、又作解釋者，既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。這樣一來，其制定的規(guī)則不可能沒有傾向。壟斷企業(yè)再加上行政機(jī)制保駕護(hù)航，乘客權(quán)利很難不被侵害”。

喬占祥則認(rèn)為，此次新規(guī)是鐵道部憑借其壟斷地位“公開搶錢”，任意侵害老百姓利益，是一種特權(quán)思想作祟?！爱?dāng)然，鐵路部門這些年有了一些改革和進(jìn)步，但是有些方面的改革是滯后的”。

“開門立法” VS “關(guān)門立法”

王錫鋅這兩天一直在關(guān)注網(wǎng)上關(guān)于鐵道部新規(guī)的討論。

在王錫鋅看來，“開門立法”已經(jīng)成為國務(wù)院要求行政立法要遵循的基本原則，但鐵道部在鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程修訂的過程中，并沒有采用，“帶有比較明顯的關(guān)門立法意味”。

“從立法程序上來講，鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程存在程序要件上的瑕疵?！蓖蹂a鋅表示，涉及眾多人利益的這樣一個(gè)行政規(guī)程，不管是立法法還是國務(wù)院規(guī)章制定程序都要求，要通過多種渠道來征求公眾的意見。

“我不清楚鐵道部為什么沒有公開征集意見，包括舉行聽證會(huì)來征求意見?！蓖蹂a鋅認(rèn)為，鐵道部違背了公開征集意見的原則要求。

王錫鋅還表示，到目前為止，他還沒有在鐵道部網(wǎng)站上，甚至媒體上看到一個(gè)關(guān)于新規(guī)程的完整版本。

按照行政立法的程序要求，一個(gè)具有法律約束力的文件要想真正發(fā)生法律約束力，必須經(jīng)過發(fā)布這個(gè)程序。

“這個(gè)發(fā)布是要在主要的官方媒體、政府公報(bào)刊登，在政府官方網(wǎng)站的顯著位置發(fā)布，規(guī)則制定出來要讓大家知道，這樣才能保證它的權(quán)威性?！蓖蹂a鋅說。

王錫鋅認(rèn)為，鐵道部此舉，“違背了現(xiàn)代法制的一個(gè)最基本原則———公開”。

郝勁松認(rèn)為，這個(gè)部門規(guī)章實(shí)際上違反了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法和合同法，部門規(guī)章中違反了合同法等上位法的規(guī)定應(yīng)該是無效的。

王錫鋅介紹說，國務(wù)院部委出臺(tái)部門規(guī)章屬于抽象行政行為。立法法和國務(wù)院規(guī)章制定程序里面都有規(guī)定。國家部委發(fā)生的這些抽象行政行為，如果涉嫌違反上位法的話，有兩種辦法來啟動(dòng)審查程序。

屬于規(guī)章性質(zhì)的文件需要報(bào)國務(wù)院法制辦來備案的，備案實(shí)際上就有審查的意味，如果國務(wù)院法制辦認(rèn)為，鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程和合同法乃至民法通則的一些法律規(guī)定是有抵觸的話，可以要求它修改條文。備案審查實(shí)際上是一種事后的監(jiān)督，這是主動(dòng)的方式，通過備案審查來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。

另一種就是通過個(gè)案的訴訟，對(duì)于抽象的行政行為，旅客并不能直接針對(duì)鐵道部的抽象文件來起訴。但如果買了火車票遲到了，車站鐵路部門根據(jù)新規(guī)車票不退、不改簽，就可以提起民事訴訟。比如李方平案。

“法院在審理案件當(dāng)中就需要適用法律，到底是適用鐵道部新的運(yùn)輸規(guī)程還是合同法？法律適用如果有爭議的話，法院也可以向國務(wù)院法制辦要求作一個(gè)解釋。”王錫鋅希望有關(guān)部門能夠看到來自公眾的各種質(zhì)疑之聲，然后想辦法彌補(bǔ)。