一份丟失的土地檔案，讓安徽省太和縣的村民劉桂英輸了官司。這意味著劉家的土地權(quán)屬遇到問題。

宏觀層面講，土地檔案管理對(duì)于保護(hù)國(guó)土資源，合理開發(fā)、有效配置土地資源具有憑證、參考作用；

微觀層面來(lái)看，土地檔案對(duì)解決土地糾紛、農(nóng)村土地承包等起到重要的參考作用；

更進(jìn)一步，地籍檔案是調(diào)解糾紛、確權(quán)劃界、化解矛盾、進(jìn)行訴訟等的依據(jù)和憑證。

對(duì)于劉桂英而言，找不到土地檔案，就無(wú)法證明土地屬于自己以及這片土地上的房子究竟屬于誰(shuí)。

丟失的土地檔案，折射出基層土地檔案管理的種種弊端。

比如，土地檔案大部分還是以紙介質(zhì)狀態(tài)存在；沒有合理妥善存放檔案的專門設(shè)施；信息化水平不高；檔案管理的工作人員對(duì)土地檔案的不重視等等

法治周末見習(xí)記者 溫泉 本報(bào)記者 朱雨晨 發(fā)自安徽太和

4年，劉桂英瘦了40余斤，因?yàn)橐环萃恋貦n案。

因與鄰居發(fā)生房產(chǎn)糾紛，作為關(guān)鍵證據(jù)的土地檔案失蹤，安徽省太和縣城關(guān)鎮(zhèn)關(guān)北社區(qū)程營(yíng)的村民劉桂英輸了官司。

4年間，多次到國(guó)土局查詢土地檔案后，她驚訝地發(fā)現(xiàn)，土地檔案丟失的并非只有自己家，太和縣國(guó)土資源局的大量土地檔案都沒有了蹤影。

2010年5月27日，《法治周末》記者前往太和縣國(guó)土資源局查詢其土地檔案后發(fā)現(xiàn)，該縣登記在冊(cè)的土地證書有多處斷號(hào)，其中程營(yíng)(約40多戶人家)登記在冊(cè)的土地檔案只存有29個(gè)。

土地檔案丟失輸了官司

劉桂英與王起躍的糾紛，其實(shí)2006年就開始了。

而太和縣國(guó)土資源局大量土地檔案的丟失，是劉桂英4年間無(wú)數(shù)次前往該局查詢自家檔案時(shí)發(fā)現(xiàn)的。

土地檔案的重要性，劉桂英的案子或許是一個(gè)最好的注解。

2008年7月，劉桂英的鄰居王起躍一紙?jiān)V狀遞上法庭，起訴太和縣人民政府。其稱，太和縣人民政府為劉桂英頒發(fā)土地證時(shí)，沒有進(jìn)行地籍調(diào)查，他本人也沒有在四鄰上簽字，太和縣人民政府的頒證行為事實(shí)不清、證據(jù)不足。因此，王起躍請(qǐng)求撤銷太和縣人民政府為劉桂英頒發(fā)的集體土地使用證。

因與被訴的行政行為有法律上的利害關(guān)系，劉桂英被法院通知作為第三人參加訴訟。

太和縣人民政府為劉桂英頒發(fā)集體土地使用證的行為是否合法，有一個(gè)證據(jù)相當(dāng)關(guān)鍵，那就是劉桂英的土地檔案。

“反映土地基本狀況的土地檔案是國(guó)家檔案的重要組成部分，是依法管理土地的憑證和依據(jù)。因此，土地檔案的最主要作用是憑證和參考作用?！敝袊?guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系副教授、房地產(chǎn)信息中心副主任譚峻說(shuō)。

譚峻表示，土地檔案是土地管理活動(dòng)的真實(shí)歷史記錄，是土地權(quán)屬的歷史憑證。土地權(quán)屬的確認(rèn)與變更、土地產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益的維護(hù)、權(quán)屬界線及其權(quán)源爭(zhēng)執(zhí)的調(diào)處等等，常常需要從土地檔案中查考?xì)v史記載。

另外，土地檔案中記載了土地管理活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)和成果，它不僅是不同時(shí)期管理制度和管理手段的匯集，也是各項(xiàng)技術(shù)成果的真實(shí)記錄，因此，土地檔案不僅可以為管理工作提供參考，還可以為其他部門提供有價(jià)值的數(shù)據(jù)，為制定各項(xiàng)規(guī)劃和政策提供依據(jù)。

由于土地檔案被弄丟，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，太和縣人民法院認(rèn)為，太和縣人民政府不能證明被訴行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)充分，因此，判決太和縣人民政府撤銷其頒給劉桂英的太集用(2002)字第0235號(hào)集體土地使用證。劉桂英不服一審判決上訴。阜陽(yáng)市中級(jí)人民法院二審維持原判。

劉桂英告訴記者，土地證如果被撤銷，就沒有證據(jù)可以證明這片土地上的房子究竟是誰(shuí)的。

劉桂英還是不服輸。

不斷丟失的土地檔案

為了證實(shí)這一事實(shí)，2010年5月27日，記者前往太和縣國(guó)土資源局查詢其土地檔案。

檔案管理員拿出土地證書簽收簿，記者確實(shí)沒有查到劉桂英的編號(hào)為太集用(2002)字第0235號(hào)集體土地的檔案。

并且，記者在查閱土地證書簽收簿時(shí)，發(fā)現(xiàn)登記在冊(cè)的土地證書有多處斷號(hào)。比如，簽收簿上從地號(hào)為05490266，直接跳到05490284，沒有看到尾號(hào)從67至83的登記。再如，地號(hào)05500414之后直接登記05500416，中間沒有尾號(hào)為15的檔案登記。

管理員稱：“登記簿上沒有的，就說(shuō)明檔案沒了。所有的集體土地檔案都在那兒了。”在管理員拿出的土地證簽收簿上，劉桂英所在的程營(yíng)登記在冊(cè)的土地檔案一共有兩頁(yè)多，記者數(shù)了一下，一共有29個(gè)。

隨后，管理員對(duì)劉桂英說(shuō)：“好多都沒有了，那年發(fā)的就900多個(gè)有檔案的，剩下都沒有了?！?/p>

根據(jù)太和縣城關(guān)鎮(zhèn)關(guān)北社區(qū)居民委員會(huì)主任王元?jiǎng)P提供的數(shù)字，程營(yíng)大約有40多戶人家，每家有兩個(gè)集體土地使用證的居多，也有的家里只有一個(gè)集體土地使用證，有的家里有三個(gè)集體土地使用證。

如果按40戶，每戶有兩個(gè)集體土地使用證來(lái)計(jì)算，程營(yíng)應(yīng)當(dāng)有80個(gè)集體土地使用證登記在冊(cè)。按照檔案室的土地證書簽收簿的記錄，還少51個(gè)集體土地使用證的土地檔案。

相關(guān)資料顯示，太和縣下轄31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。城關(guān)鎮(zhèn)是縣城所在鎮(zhèn)，是太和的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，下轄16個(gè)社區(qū)居委會(huì)，7個(gè)村委會(huì)，程營(yíng)只是一個(gè)社區(qū)居委會(huì)下轄的一個(gè)自然村。

目前，太和縣的土地檔案保存在兩個(gè)地方，一個(gè)是太和縣國(guó)土資源局，一個(gè)是太和縣檔案館。太和縣檔案館調(diào)閱室工作人員告訴《法治周末》記者，該館保存的是1992年頒發(fā)的土地檔案，其他年份的保存在太和縣國(guó)土資源局。

太和縣的土地檔案丟失總量一共是多少，尚無(wú)法全面統(tǒng)計(jì)。

劉桂英告訴記者，2006年，因?yàn)橐黄鸸偎?，她還到該局查過自己的土地檔案。但和王起躍打官司后，檔案卻沒了，不知道怎么回事。劉桂英向記者出示了2006年1月26日，太和縣國(guó)土資源局出具的一份土地檔案證明。

劉桂英說(shuō)，她曾經(jīng)在太和縣國(guó)土資源局，看到該局正門進(jìn)去右側(cè)的車庫(kù)里堆滿了檔案，車庫(kù)當(dāng)時(shí)沒有門，“連拾破爛的都可能去撿”。

在這些檔案被放到?jīng)]有門的倉(cāng)庫(kù)之前，劉桂英聽太和縣國(guó)土資源局地籍股當(dāng)時(shí)的負(fù)責(zé)人說(shuō)，這些檔案最初放在他的辦公室里，他嫌亂，找了個(gè)推三輪的，挪到了一樓廁所里。因?yàn)閹┧畾Я撕芏鄼n案，后才將這些檔案移到車庫(kù)。

2010年5月27日，記者前往太和縣國(guó)土資源局檔案室。向檔案管理員提及此事時(shí)，管理員說(shuō)：“廁所漏了我知道，但是檔案丟了，我不知道咋回事?！?/p>

5月28日下午，家住程營(yíng)的劉春芹前往太和縣國(guó)土資源局查詢自家檔案時(shí)也發(fā)現(xiàn)，自家的三塊地都沒有檔案。

5月31日，同在程營(yíng)的張彩霞和程懷遠(yuǎn)前往國(guó)土局查詢，也發(fā)現(xiàn)自己家的土地檔案不見了。

據(jù)太和縣國(guó)土資源局內(nèi)部知情人士透露，由于歷史原因，以前的檔案管理不規(guī)范?！鞍崃撕脦讉€(gè)地方，最初在哪兒我也弄不清楚。自我來(lái)接管，在那邊小樓上，好幾個(gè)人都有鑰匙，光地籍股就幾個(gè)人有鑰匙。在一樓的儲(chǔ)藏室漏水了，爛了那還要啥。一樓下水道壞了，修了幾次，后來(lái)挪到車庫(kù)里。車庫(kù)可能當(dāng)時(shí)鎖壞了，又丟失了一部分?！?/p>

“后來(lái)，挪到二樓樓上，有幾個(gè)人有鑰匙。可能在亂挪的過程當(dāng)中，有爛了臟了的檔案，有的人就不重視了。要是放檔案室肯定不會(huì)有什么問題。這都是歷史遺留問題，不好講?！?/p>

該人士告訴記者，土地檔案原來(lái)歸各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管，后來(lái)又收回來(lái)?！耙郧熬掷锼臉恰⑽鍢侨慷际菣n案室，現(xiàn)在只有五樓了。其余的都放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，在這個(gè)過程中可能又遺失了一部分。”

“把這個(gè)人給我?guī)С鋈ァ?/strong>

5月31日上午，記者來(lái)到太和縣國(guó)土資源局三樓，見到該局局長(zhǎng)苗同賀并表明來(lái)意，他質(zhì)問記者：“來(lái)采訪為什么不提前說(shuō)一聲？”隨后，他讓記者找分管的副局長(zhǎng)王培德。記者稱要采訪土地檔案丟失一事，苗同賀稱：“這個(gè)我暫時(shí)不好回復(fù)?！比缓蠓Q要開會(huì)，便揚(yáng)長(zhǎng)而去。

記者來(lái)到該局副局長(zhǎng)王培德辦公室，王培德稱個(gè)別檔案丟失的情況可能存在，但是大量檔案丟失的情況不可能，他請(qǐng)記者去檔案室問一下。

記者表示已經(jīng)去檔案室問過，并告知其幾天來(lái)調(diào)查的情況，王培德轉(zhuǎn)而表示：“請(qǐng)你和我們地方的宣傳部門先聯(lián)系，由宣傳部門安排，我再接受采訪?！?/p>

隨后又說(shuō)：“個(gè)別檔案因有歸檔、保存、下放、再收回來(lái)好多環(huán)節(jié)，有可能丟失，但是大量檔案丟失不存在，無(wú)法接受采訪?！?/p>

然后稱“我有事”，便快步走出辦公室。記者隨后追出，王培德走進(jìn)該局二樓樓梯口的一間辦公室，指著記者對(duì)工作人員說(shuō)：“你把這個(gè)人給我?guī)С鋈?。?/p>

記者請(qǐng)其與記者一起去檔案室查看并核實(shí)情況，王培德大聲說(shuō)：“我不接受采訪，我也不去核實(shí)，你要檔案你去核實(shí)！”

■專家觀點(diǎn)

損毀丟失國(guó)家檔案應(yīng)依法追究責(zé)任

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系副教授、房地產(chǎn)信息中心副主任譚峻告訴《法治周末》記者，土地檔案是在土地管理活動(dòng)中直接形成的，是具有保存、查考價(jià)值的文字、圖表、音像等不同形式的歷史記錄。

“我國(guó)目前土地檔案管理的主要依據(jù)為《中華人民共和國(guó)檔案法》和《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》，因?yàn)橥恋貦n案是國(guó)家檔案的重要組成部分?！弊T峻說(shuō)。

土地檔案來(lái)源于土地行政主管機(jī)關(guān)及事業(yè)單位，數(shù)量大，形式多樣，且具有分散性的特點(diǎn)。各級(jí)土地管理主管機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中產(chǎn)生了大量的管理文件材料，尤其是土地調(diào)查、土地登記發(fā)證等的資料，面廣量大，涉及至城鎮(zhèn)、農(nóng)村的千家萬(wàn)戶，這些文件材料經(jīng)過立卷歸檔后，在一個(gè)縣的數(shù)量就相當(dāng)可觀。

土地檔案有其固有的特點(diǎn)，在檔案立卷歸檔時(shí)，要按其固有的特性，科學(xué)分類，系統(tǒng)整理，集中統(tǒng)一保管，維護(hù)檔案的完整與安全，以便充分發(fā)揮檔案在土地管理中的重要作用。

譚峻坦言，土地檔案丟失肯定會(huì)給土地管理工作帶來(lái)不便，有時(shí)會(huì)很被動(dòng)，也會(huì)影響到政府形象。

《中華人民共和國(guó)檔案法》第24條規(guī)定，損毀、丟失屬于國(guó)家所有的檔案的，擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國(guó)家所有的檔案的，不按規(guī)定歸檔或者不按期移交檔案的，明知所保存的檔案面臨危險(xiǎn)而不采取措施而造成檔案損失的，或者檔案工作人員玩忽職守，造成檔案損失的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門、有關(guān)主管部門對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

譚峻說(shuō)，如果土地檔案丟失，又沒有補(bǔ)救的辦法要從形成檔案的原始資料來(lái)看。如果原始資料是唯一的(沒有副本、沒有復(fù)制件)，那么檔案丟失就很難補(bǔ)救了。如果有副本或復(fù)制件，只要經(jīng)過檔案部門鑒定證明其真實(shí)性、合法性，可以重新建立新的檔案。