在第四次審議過后，10月28日，《社會保險法》草案終于在全國人大常委會獲得通過。自1994年列入國家立法規(guī)劃算起，這一關(guān)乎每個公民福祉保障的“民生基本大法”，已在立法路上蹣跚躑躅了16年?！跋戎贫?、后法律”的《社會保險法》，在很大程度上“將就”了現(xiàn)在的社會保險制度，因此留下了不少授權(quán)條款，被普遍認(rèn)為太過原則，不具操作性。

四審?fù)癸@立法復(fù)雜性

與一般法律三審即可通過相比，《社會保險法》歷經(jīng)四稿，在全國人大常委會法工委副主任信春鷹看來，足見此次立法的重要性與復(fù)雜性。

四審終獲通過的《社會保險法》，據(jù)信春鷹介紹，以法律形式確立了中國覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會保險制度，體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的原則。

事實上，這一看似簡單的表述，也是在一次次的審議與爭議中逐漸成型。

2007年，在首次提交全國人大審議的社會保險法草案中，延續(xù)以往“碎片化”的社會保險制度，保留不同社會群體的多種社保框架。這與社保制度成立初衷相關(guān)，社保制度當(dāng)年是為了配合國企轉(zhuǎn)型，面向城鎮(zhèn)職工設(shè)計，并未考慮“國民福利”視角。因此，不同部門、不同地方都分別出臺各自的社保政策，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間社保制度缺乏銜接。用中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文的話來說，“制度還處于未定性、未定型、未定局的過程之中?！?/p>

之后，社保法草案在社會上引發(fā)廣泛爭議，主要聚焦在社保何時實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，社保能否實現(xiàn)全民覆蓋，以及如何確保社?；鸬耐顿Y安全，等等。

經(jīng)過近一年的醞釀，社會保險法草案二次上會審議時，增加規(guī)定，明確基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌。社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)也進入立法者視野，二審稿規(guī)定個人跨地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移。個人退休時，基本養(yǎng)老金由各繳費地分段計算、退休地統(tǒng)一支付。此種論述最終寫入通過后的《社會保險法》草案。

2009年三審稿的出世曾被稱為“一大進步”，規(guī)定“社會保險費實行統(tǒng)一征收”，它終結(jié)了長久以來社保部門與稅務(wù)部門社保費的雙重征收局面，但究竟由哪個部門統(tǒng)一征收，在正式法律中仍未寫明，“實施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。

日前，在草案四審再作微調(diào)過后，《社會保險法》最終高票通過。

“法律確立了我國建立覆蓋到城鄉(xiāng)居民的社保制度的原則，為社會保險制度的建設(shè)奠定了法律基礎(chǔ)，以后就會有法可依，比過去的種種制度具有更強的約束力?！敝袊缈圃簞趧雍蜕鐣Ｕ涎芯恐行闹魅螐堒噦ジ嬖V時代周報記者。

在張車偉看來，《社會保險法》直面過去社會保險制度中的一些難點，作了相應(yīng)的規(guī)定，將社保制度向前推進了一步?！氨热纾擅鞔_基本養(yǎng)老保險最后走向全國統(tǒng)籌，這就是非常重大的一個任務(wù)。此外，各種保險異地轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題，在法律中都有所體現(xiàn)。法律明確提出這些，掃清了‘人人都享有社會保險’的制度性的障礙?！?/p>

“法律出臺的最大意義，是為下一步社保制度的實施奠定了基礎(chǔ)，為未來定下了大的方向。過去社保制度的形成是‘由下而上’的，缺乏統(tǒng)一的思路，導(dǎo)致了嚴(yán)重的碎片化。以后將‘由上而下’，可以按統(tǒng)一的指導(dǎo)原則辦事?！鄙虾Ｊ袆趧雍蜕鐣Ｕ蠈W(xué)會青年學(xué)者委員會副主任、上海交通大學(xué)教師張錄法也告訴時代周報記者。

授權(quán)過多難以操作

然而，《社會保險法》中對一些重要制度授權(quán)較多，讓這部法律顯得更像是搭建了一個原則性的框架，而并無很強的操作性。

據(jù)記者觀察，就人們最為關(guān)心的一些社保話題，具體實施方法多授權(quán)于國務(wù)院另行規(guī)定。譬如，基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。此外，基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的具體方法、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理方法、公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法、社會保險費征繳的實施步驟和具體辦法等，都授權(quán)于國務(wù)院規(guī)定。

有知情人士認(rèn)為，剩下的這些授權(quán)性條款，“都是目前最難啃的‘骨頭’，也是部門之間博弈最為激烈的接合部?！?/p>

之所以會有那么多的授權(quán)條款，在鄭秉文看來，根子上是因為我國的社保制度不是一攬子設(shè)計，缺乏完整性和前瞻性，沒有一次性解決全部潛在問題，而是遇到一個問題試圖解決一個問題，不斷打補丁，結(jié)果造成補丁摞補丁。制定社保法，本是一攬子解決社保設(shè)計問題的一個機會，然而，讓他遺憾的是，此次法規(guī)最終出臺，仍然回避了種種矛盾，對社保制度的推進程度極為有限。

張車偉則認(rèn)為，這與我國社會保險先有制度，再有法律的現(xiàn)狀有關(guān)?！芭f制度既已存在，要想出一些具體的規(guī)定加以改造，比較難以實施。法律要將就現(xiàn)有的制度，所以無法規(guī)定得更詳細(xì)，更有操作性。”

“社保法怎么落到實處，還有相當(dāng)長的時間，相當(dāng)遠(yuǎn)的路要走。”張車偉說。

不過，中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞卻認(rèn)為，《社會保險法》還應(yīng)該再原則一些?！斑@個法不宜搞得很細(xì)，不是所有的法都講操作性的，《社會保險法》是比較上位的法，它應(yīng)該講原則性，應(yīng)該根據(jù)這個法再制定操作性的法。此外，中國的社會保險制度還沒有定型，將來很可能會有比較大的改動。把現(xiàn)行的一些政策用法律固定下來以后，給將來進一步研究社會保險問題帶來了很大的麻煩?！?/p>

唐鈞告訴時代周報記者，他是反對現(xiàn)在就立《社會保險法》的，“時機還不成熟。2007年，中國才剛剛提出社會保障要覆蓋全民，以前只針對城鎮(zhèn)職工。這幾年應(yīng)該說覆蓋全民的進度挺快，如果有個10年覆蓋全民的實踐，再去立法不遲。”

“現(xiàn)有的法律，有點像個雜燴，把過去還沒有考慮覆蓋全國時候的政策一股腦兒納進來，將來要改會很麻煩?！碧柒x說。

全國統(tǒng)籌提出時間表

盡管遭致了若干質(zhì)疑，但《社會保險法》的一些基本原則規(guī)定，還是引來了不少掌聲。其中，基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，就頗為鼓舞人心。據(jù)人力資源和社會保障部副部長胡曉義透露，“十二五”規(guī)劃中也提出這一目標(biāo)，據(jù)他理解，“這是中共中央提出的一個時間表”。而據(jù)人社部及有關(guān)部門評估，全國已有25個省級單位達到了省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上會研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的方案。

“中國一切社保制度的缺陷，都是統(tǒng)籌層次太低派生出來的。怎么提高統(tǒng)籌層次，是制度建設(shè)的關(guān)鍵?！编嵄谋硎?。

然而，在唐鈞看來，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的路徑還比較遙遠(yuǎn)。“全國統(tǒng)籌應(yīng)該是全國‘一卡通’，意義在于消除地方利益所造成的障礙。但現(xiàn)在只是有統(tǒng)籌這個詞，它沒有普遍的定義，各地自我定義。像現(xiàn)在所謂的省級統(tǒng)籌，各個地級市把當(dāng)年收上來的養(yǎng)老保險金交一部分到省里，作為調(diào)劑金，這樣就算實現(xiàn)省級統(tǒng)籌了。如果全國統(tǒng)籌也是這么做的話，就把最終的目的，即消除地方利益給忘記了。”

鄭秉文建議，要想徹底解決提高統(tǒng)籌層次的問題，社?；鹩斜匾胥y行一樣，試行記賬式大賬戶模式，即將社會統(tǒng)籌和個人的部分全都劃入個人賬戶，交多少，拿多少，加上事先承諾的利率，清清楚楚。“這才是保證我國社保制度能夠提高統(tǒng)籌層次的根本辦法?！?/p>

社保制度“碎片化”之弊，除體現(xiàn)在低統(tǒng)籌層次的縱向分割之外，還在于橫向分割，即不同社會群體的保險制度之間的差別待遇。張車偉對實現(xiàn)縱向的全國統(tǒng)籌持樂觀態(tài)度，“這還是可以做到的，但這可能指的是城市和農(nóng)村的制度分別實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，從目前法律中還沒有看到能夠建立全國一體化的制度，比如養(yǎng)老保險打破城鄉(xiāng)分割歸而為一，橫向分割狀況我認(rèn)為還將延續(xù)?！?/p>

而經(jīng)濟發(fā)展至今，建立人人享有的基本養(yǎng)老保障，在唐鈞看來，已不再是天方夜譚?！盎攫B(yǎng)老保障講公平，差別不能太大，無需太高，保障一個人、一個家庭能過上一般的日子就行，應(yīng)主要由政府承擔(dān)。在此基礎(chǔ)上，再輔之以不同水平的補充保障，這樣會是一個比較理想的制度?！?/p>

基于此，唐鈞認(rèn)為，現(xiàn)有的統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度就需要調(diào)整，因為它“程度太高”了，“基本保障由社會統(tǒng)籌承擔(dān)，個人、企業(yè)、國家一起交費，由國家財政保底，個人賬戶來做補充保障，這樣就比較合理?；颈Ｕ夏荏w現(xiàn)公平的話，有助于彌補社會裂痕?！?/p>

“這是社會保險制度的一個最基本的問題，《社會保險法》卻沒有談到這一點，不能不說是個缺憾?！碧柒x說。

事實上，今年3月，國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所所長楊宜勇透露，基本養(yǎng)老金應(yīng)該會很快一致，一兩年內(nèi)肯定能完成。

社會保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)新規(guī)，也被普遍認(rèn)為頗有亮點。在張錄法看來，個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)，達到退休年齡的，基本養(yǎng)老金分段計算、統(tǒng)一支付的說法，已與國際接軌?！罢諝W盟經(jīng)驗，分段計算其實很有可操作性，甚至無需提高統(tǒng)籌層次?！睆堜浄ń忉屨f，如果某人在上海工作并繳費10年，又去貴州工作20年后退休，其基本養(yǎng)老金計發(fā)，可由兩地分別支付與繳費年限相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金，組合在一起，由退休地統(tǒng)一支付?！斑@無需實現(xiàn)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌就能實施?！?/p>

四大亮點

養(yǎng)老醫(yī)?！爱惖芈巍?

個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費年限累計計算；個人達到法定退休年齡時，基本養(yǎng)老金分段計算、統(tǒng)一支付。

個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本醫(yī)療保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費年限累計計算。

養(yǎng)老保險“全國統(tǒng)籌”

基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。

社保保費將強化征收

強化了用人單位繳納職工社會保險費的義務(wù)，并規(guī)定了對用人單位不繳納可以采取的強制措施。

監(jiān)管“盯牢”保命錢

國家對社會保險基金實行嚴(yán)格監(jiān)管；國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立健全社會保險基金監(jiān)督管理制度，保障社會保險基金安全、有效運行；鼓勵和支持社會各方面參與社會保險基金的監(jiān)督。