在第四次審議過(guò)后，10月28日，《社會(huì)保險(xiǎn)法》草案終于在全國(guó)人大常委會(huì)獲得通過(guò)。自1994年列入國(guó)家立法規(guī)劃算起，這一關(guān)乎每個(gè)公民福祉保障的“民生基本大法”，已在立法路上蹣跚躑躅了16年。“先制度、后法律”的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，在很大程度上“將就”了現(xiàn)在的社會(huì)保險(xiǎn)制度，因此留下了不少授權(quán)條款，被普遍認(rèn)為太過(guò)原則，不具操作性。

四審?fù)癸@立法復(fù)雜性

與一般法律三審即可通過(guò)相比，《社會(huì)保險(xiǎn)法》歷經(jīng)四稿，在全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹看來(lái)，足見(jiàn)此次立法的重要性與復(fù)雜性。

四審終獲通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，據(jù)信春鷹介紹，以法律形式確立了中國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度，體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的原則。

事實(shí)上，這一看似簡(jiǎn)單的表述，也是在一次次的審議與爭(zhēng)議中逐漸成型。

2007年，在首次提交全國(guó)人大審議的社會(huì)保險(xiǎn)法草案中，延續(xù)以往“碎片化”的社會(huì)保險(xiǎn)制度，保留不同社會(huì)群體的多種社保框架。這與社保制度成立初衷相關(guān)，社保制度當(dāng)年是為了配合國(guó)企轉(zhuǎn)型，面向城鎮(zhèn)職工設(shè)計(jì)，并未考慮“國(guó)民福利”視角。因此，不同部門(mén)、不同地方都分別出臺(tái)各自的社保政策，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間社保制度缺乏銜接。用中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文的話來(lái)說(shuō)，“制度還處于未定性、未定型、未定局的過(guò)程之中。”

之后，社保法草案在社會(huì)上引發(fā)廣泛爭(zhēng)議，主要聚焦在社保何時(shí)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，社保能否實(shí)現(xiàn)全民覆蓋，以及如何確保社?；鸬耐顿Y安全，等等。

經(jīng)過(guò)近一年的醞釀，社會(huì)保險(xiǎn)法草案二次上會(huì)審議時(shí)，增加規(guī)定，明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)也進(jìn)入立法者視野，二審稿規(guī)定個(gè)人跨地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移。個(gè)人退休時(shí)，基本養(yǎng)老金由各繳費(fèi)地分段計(jì)算、退休地統(tǒng)一支付。此種論述最終寫(xiě)入通過(guò)后的《社會(huì)保險(xiǎn)法》草案。

2009年三審稿的出世曾被稱為“一大進(jìn)步”，規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收”，它終結(jié)了長(zhǎng)久以來(lái)社保部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)社保費(fèi)的雙重征收局面，但究竟由哪個(gè)部門(mén)統(tǒng)一征收，在正式法律中仍未寫(xiě)明，“實(shí)施步驟和具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。

日前，在草案四審再作微調(diào)過(guò)后，《社會(huì)保險(xiǎn)法》最終高票通過(guò)。

“法律確立了我國(guó)建立覆蓋到城鄉(xiāng)居民的社保制度的原則，為社會(huì)保險(xiǎn)制度的建設(shè)奠定了法律基礎(chǔ)，以后就會(huì)有法可依，比過(guò)去的種種制度具有更強(qiáng)的約束力?！敝袊?guó)社科院勞動(dòng)和社會(huì)保障研究中心主任張車(chē)偉告訴時(shí)代周報(bào)記者。

在張車(chē)偉看來(lái)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》直面過(guò)去社會(huì)保險(xiǎn)制度中的一些難點(diǎn)，作了相應(yīng)的規(guī)定，將社保制度向前推進(jìn)了一步。“比如，法律明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最后走向全國(guó)統(tǒng)籌，這就是非常重大的一個(gè)任務(wù)。此外，各種保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)的問(wèn)題，在法律中都有所體現(xiàn)。法律明確提出這些，掃清了‘人人都享有社會(huì)保險(xiǎn)’的制度性的障礙?！?/p>

“法律出臺(tái)的最大意義，是為下一步社保制度的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，為未來(lái)定下了大的方向。過(guò)去社保制度的形成是‘由下而上’的，缺乏統(tǒng)一的思路，導(dǎo)致了嚴(yán)重的碎片化。以后將‘由上而下’，可以按統(tǒng)一的指導(dǎo)原則辦事。”上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障學(xué)會(huì)青年學(xué)者委員會(huì)副主任、上海交通大學(xué)教師張錄法也告訴時(shí)代周報(bào)記者。

授權(quán)過(guò)多難以操作

然而，《社會(huì)保險(xiǎn)法》中對(duì)一些重要制度授權(quán)較多，讓這部法律顯得更像是搭建了一個(gè)原則性的框架，而并無(wú)很強(qiáng)的操作性。

據(jù)記者觀察，就人們最為關(guān)心的一些社保話題，具體實(shí)施方法多授權(quán)于國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。譬如，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。此外，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的具體方法、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理方法、公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的實(shí)施步驟和具體辦法等，都授權(quán)于國(guó)務(wù)院規(guī)定。

有知情人士認(rèn)為，剩下的這些授權(quán)性條款，“都是目前最難啃的‘骨頭’，也是部門(mén)之間博弈最為激烈的接合部?！?/p>

之所以會(huì)有那么多的授權(quán)條款，在鄭秉文看來(lái)，根子上是因?yàn)槲覈?guó)的社保制度不是一攬子設(shè)計(jì)，缺乏完整性和前瞻性，沒(méi)有一次性解決全部潛在問(wèn)題，而是遇到一個(gè)問(wèn)題試圖解決一個(gè)問(wèn)題，不斷打補(bǔ)丁，結(jié)果造成補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁。制定社保法，本是一攬子解決社保設(shè)計(jì)問(wèn)題的一個(gè)機(jī)會(huì)，然而，讓他遺憾的是，此次法規(guī)最終出臺(tái)，仍然回避了種種矛盾，對(duì)社保制度的推進(jìn)程度極為有限。

張車(chē)偉則認(rèn)為，這與我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)先有制度，再有法律的現(xiàn)狀有關(guān)?！芭f制度既已存在，要想出一些具體的規(guī)定加以改造，比較難以實(shí)施。法律要將就現(xiàn)有的制度，所以無(wú)法規(guī)定得更詳細(xì)，更有操作性?！?/p>

“社保法怎么落到實(shí)處，還有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，相當(dāng)遠(yuǎn)的路要走?！睆堒?chē)偉說(shuō)。

不過(guò)，中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心秘書(shū)長(zhǎng)唐鈞卻認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》還應(yīng)該再原則一些。“這個(gè)法不宜搞得很細(xì)，不是所有的法都講操作性的，《社會(huì)保險(xiǎn)法》是比較上位的法，它應(yīng)該講原則性，應(yīng)該根據(jù)這個(gè)法再制定操作性的法。此外，中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度還沒(méi)有定型，將來(lái)很可能會(huì)有比較大的改動(dòng)。把現(xiàn)行的一些政策用法律固定下來(lái)以后，給將來(lái)進(jìn)一步研究社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題帶來(lái)了很大的麻煩?！?/p>

唐鈞告訴時(shí)代周報(bào)記者，他是反對(duì)現(xiàn)在就立《社會(huì)保險(xiǎn)法》的，“時(shí)機(jī)還不成熟。2007年，中國(guó)才剛剛提出社會(huì)保障要覆蓋全民，以前只針對(duì)城鎮(zhèn)職工。這幾年應(yīng)該說(shuō)覆蓋全民的進(jìn)度挺快，如果有個(gè)10年覆蓋全民的實(shí)踐，再去立法不遲。”

“現(xiàn)有的法律，有點(diǎn)像個(gè)雜燴，把過(guò)去還沒(méi)有考慮覆蓋全國(guó)時(shí)候的政策一股腦兒納進(jìn)來(lái)，將來(lái)要改會(huì)很麻煩?！碧柒x說(shuō)。

全國(guó)統(tǒng)籌提出時(shí)間表

盡管遭致了若干質(zhì)疑，但《社會(huì)保險(xiǎn)法》的一些基本原則規(guī)定，還是引來(lái)了不少掌聲。其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，就頗為鼓舞人心。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義透露，“十二五”規(guī)劃中也提出這一目標(biāo)，據(jù)他理解，“這是中共中央提出的一個(gè)時(shí)間表”。而據(jù)人社部及有關(guān)部門(mén)評(píng)估，全國(guó)已有25個(gè)省級(jí)單位達(dá)到了省級(jí)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上會(huì)研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的方案。

“中國(guó)一切社保制度的缺陷，都是統(tǒng)籌層次太低派生出來(lái)的。怎么提高統(tǒng)籌層次，是制度建設(shè)的關(guān)鍵?！编嵄谋硎尽?/p>

然而，在唐鈞看來(lái)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的路徑還比較遙遠(yuǎn)。“全國(guó)統(tǒng)籌應(yīng)該是全國(guó)‘一卡通’，意義在于消除地方利益所造成的障礙。但現(xiàn)在只是有統(tǒng)籌這個(gè)詞，它沒(méi)有普遍的定義，各地自我定義。像現(xiàn)在所謂的省級(jí)統(tǒng)籌，各個(gè)地級(jí)市把當(dāng)年收上來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金交一部分到省里，作為調(diào)劑金，這樣就算實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌了。如果全國(guó)統(tǒng)籌也是這么做的話，就把最終的目的，即消除地方利益給忘記了?！?/p>

鄭秉文建議，要想徹底解決提高統(tǒng)籌層次的問(wèn)題，社保基金有必要像銀行一樣，試行記賬式大賬戶模式，即將社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人的部分全都劃入個(gè)人賬戶，交多少，拿多少，加上事先承諾的利率，清清楚楚?！斑@才是保證我國(guó)社保制度能夠提高統(tǒng)籌層次的根本辦法?！?/p>

社保制度“碎片化”之弊，除體現(xiàn)在低統(tǒng)籌層次的縱向分割之外，還在于橫向分割，即不同社會(huì)群體的保險(xiǎn)制度之間的差別待遇。張車(chē)偉對(duì)實(shí)現(xiàn)縱向的全國(guó)統(tǒng)籌持樂(lè)觀態(tài)度，“這還是可以做到的，但這可能指的是城市和農(nóng)村的制度分別實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，從目前法律中還沒(méi)有看到能夠建立全國(guó)一體化的制度，比如養(yǎng)老保險(xiǎn)打破城鄉(xiāng)分割歸而為一，橫向分割狀況我認(rèn)為還將延續(xù)。”

而經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，建立人人享有的基本養(yǎng)老保障，在唐鈞看來(lái)，已不再是天方夜譚?！盎攫B(yǎng)老保障講公平，差別不能太大，無(wú)需太高，保障一個(gè)人、一個(gè)家庭能過(guò)上一般的日子就行，應(yīng)主要由政府承擔(dān)。在此基礎(chǔ)上，再輔之以不同水平的補(bǔ)充保障，這樣會(huì)是一個(gè)比較理想的制度?！?/p>

基于此，唐鈞認(rèn)為，現(xiàn)有的統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就需要調(diào)整，因?yàn)樗俺潭忍摺绷?，“基本保障由社?huì)統(tǒng)籌承擔(dān)，個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家一起交費(fèi)，由國(guó)家財(cái)政保底，個(gè)人賬戶來(lái)做補(bǔ)充保障，這樣就比較合理?；颈Ｕ夏荏w現(xiàn)公平的話，有助于彌補(bǔ)社會(huì)裂痕。”

“這是社會(huì)保險(xiǎn)制度的一個(gè)最基本的問(wèn)題，《社會(huì)保險(xiǎn)法》卻沒(méi)有談到這一點(diǎn)，不能不說(shuō)是個(gè)缺憾?！碧柒x說(shuō)。

事實(shí)上，今年3月，國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所所長(zhǎng)楊宜勇透露，基本養(yǎng)老金應(yīng)該會(huì)很快一致，一兩年內(nèi)肯定能完成。

社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)新規(guī)，也被普遍認(rèn)為頗有亮點(diǎn)。在張錄法看來(lái)，個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)，達(dá)到退休年齡的，基本養(yǎng)老金分段計(jì)算、統(tǒng)一支付的說(shuō)法，已與國(guó)際接軌。“照歐盟經(jīng)驗(yàn)，分段計(jì)算其實(shí)很有可操作性，甚至無(wú)需提高統(tǒng)籌層次。”張錄法解釋說(shuō)，如果某人在上海工作并繳費(fèi)10年，又去貴州工作20年后退休，其基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)，可由兩地分別支付與繳費(fèi)年限相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金，組合在一起，由退休地統(tǒng)一支付?！斑@無(wú)需實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌就能實(shí)施?！?/p>

四大亮點(diǎn)

養(yǎng)老醫(yī)保“異地漫游”

個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算；個(gè)人達(dá)到法定退休年齡時(shí)，基本養(yǎng)老金分段計(jì)算、統(tǒng)一支付。

個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算。

養(yǎng)老保險(xiǎn)“全國(guó)統(tǒng)籌”

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

社保保費(fèi)將強(qiáng)化征收

強(qiáng)化了用人單位繳納職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，并規(guī)定了對(duì)用人單位不繳納可以采取的強(qiáng)制措施。

監(jiān)管“盯牢”保命錢(qián)

國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管；國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立健全社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理制度，保障社會(huì)保險(xiǎn)基金安全、有效運(yùn)行；鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督。