9月28日，浙江省政府向省人大常委會(huì)報(bào)告稱，截至2009年底，全省政府性債務(wù)余額4579億元，比上年增加1787億元，增長(zhǎng)64.01%。

這是全國(guó)第一個(gè)公布政府性債務(wù)的省級(jí)政府。

值得關(guān)注的是，在民企發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)活躍的浙江，大量債務(wù)為經(jīng)濟(jì)回升起到了至關(guān)重要的作用，同時(shí)也已成為地方政府的主要負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全省69個(gè)市縣中，29個(gè)市縣的政府負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等三項(xiàng)指標(biāo)超過警戒線。

“總體來看，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市縣，債務(wù)率要比發(fā)達(dá)縣市高?！币晃粎⑴c調(diào)研的浙江省人大財(cái)經(jīng)委人士表示，浙江政府性債務(wù)整體上處于安全、可控范圍內(nèi)，但部分地方存在系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

通過融資平臺(tái)公司向銀行貸款，是政府性債務(wù)組成的主要方式。在浙江4579億元政府性債務(wù)中，84.17%來自銀行貸款。而還本付息的償債資金，主要來自土地出讓收入，且還要不斷增值。

在一場(chǎng)清理和規(guī)范政府融資平臺(tái)公司的風(fēng)暴中，浙江的“債務(wù)清單”無疑可見全國(guó)政府性債務(wù)謎團(tuán)。

規(guī)模繼續(xù)增長(zhǎng)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)重

一位參與調(diào)研的浙江省人大財(cái)經(jīng)委部門負(fù)責(zé)人說，今年初浙江省人大常委會(huì)、省人大財(cái)經(jīng)委，把“全省地方政府性債務(wù)管理情況”列為重要調(diào)研課題。

7月上旬，浙江省人大財(cái)經(jīng)委開始專題調(diào)研，聽取了省發(fā)改委、財(cái)政廳、審計(jì)廳、建設(shè)廳、浙江銀監(jiān)局、人民銀行杭州中心支行等部門匯報(bào)，并到杭州、湖州、嘉興、紹興、臺(tái)州、金華、麗水等市縣進(jìn)行調(diào)研。

“各地看法不一致?！鄙鲜稣憬∪舜筘?cái)經(jīng)委部門負(fù)責(zé)人說，在調(diào)研中，有些地方認(rèn)為，這些政府性債務(wù)不成問題，就會(huì)拿出土地、資產(chǎn)、政府信用等和你算賬；有些地方認(rèn)為，債務(wù)已有風(fēng)險(xiǎn)，這主要來自受宏觀調(diào)控影響大的土地出讓金，一年來看也許沒有風(fēng)險(xiǎn)，但長(zhǎng)期累積風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越來越大。

8月上旬，浙江省人大財(cái)經(jīng)委邀請(qǐng)各市人大及財(cái)經(jīng)委、部分專家學(xué)者進(jìn)行專題交流和討論。隨后，這份題為“關(guān)于全省政府性債務(wù)管理情況的調(diào)研報(bào)告”，送往浙江省委、省人大、省政府，引起浙江省領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。

9月28日，浙江省常務(wù)副省長(zhǎng)陳敏爾，向浙江省十一屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議報(bào)告全省地方政府性債務(wù)管理情況，截至2009年末，浙江（含寧波）政府性債務(wù)余額4579億元，增長(zhǎng)64.01%。其中寧波政府性債務(wù)余額1458億元，比上年增加887億元，增長(zhǎng)155.34%。

據(jù)報(bào)告顯示，截至2009年末，浙江省政府性債務(wù)負(fù)債率（債務(wù)余額/當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值）20.15%，高出該省規(guī)定的警戒線（10%）10.15個(gè)百分點(diǎn)；債務(wù)率 （債務(wù)余額/當(dāng)年可支配財(cái)力）為97.46%，低于警戒線 （100%）2.54個(gè)百分點(diǎn)；償債率（年度還本付息額/當(dāng)年可支配財(cái)力）為28.58%，高出警戒線（15%）13.58個(gè)百分點(diǎn)，比上年提高2.22個(gè)百分點(diǎn)。

值得關(guān)注的是，在全省69個(gè)市縣中，負(fù)債率超過警戒線的36個(gè)，債務(wù)率超過警戒線的有29個(gè)，償債率超過警戒線的有40個(gè)，負(fù)債率、債務(wù)率、償債率三個(gè)指標(biāo)均超過警戒線的市縣有29個(gè)。上述負(fù)責(zé)人說：“由于財(cái)政收入低，一些‘欠發(fā)達(dá)地區(qū)’的債務(wù)率，明顯要比‘發(fā)達(dá)地區(qū)’高?！?/p>

在債務(wù)資金來源上，浙江現(xiàn)有直接債務(wù)4451億元中，其中銀行貸款3854億元、發(fā)行債券194億元、國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款34億元、其他債務(wù)來源369億元；擔(dān)保債務(wù)128億元。

在用途上，用于鐵路、機(jī)場(chǎng)、大型水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)254億元，水、電、氣、保障性住房、軌道交通、道路橋梁等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)801億元，教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)81億元，農(nóng)村公路、橋梁、生態(tài)環(huán)保等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)124億元。

另外，浙江省累計(jì)建立政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金121.8億元，比上年增加23.2億元，為年初債務(wù)余額的4.36%，比規(guī)定要求（3%—8%）下限高出1.36個(gè)百分點(diǎn)。其中縣市112.5億元，比上年增加23.1億元，為年初債務(wù)余額的4.54%，超過下限1.54個(gè)百分點(diǎn)。

陳敏爾在報(bào)告中說，2008年下半年以來，政府為扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)增速過快下滑，通過擴(kuò)大政府公共投資、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等措施，但由于地方財(cái)政收入增收困難，而財(cái)政支出剛性不斷增強(qiáng)，增支需求較大，導(dǎo)致了各地舉債融資的規(guī)模增加較快。

據(jù)了解，鑒于政府性投資仍處于高峰期，浙江政府性債務(wù)規(guī)模將呈繼續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

陳敏爾在報(bào)告中說，2009年浙江債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快，債務(wù)負(fù)擔(dān)和償債壓力明顯加大，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)加重，但全省政府債務(wù)狀況整體上仍處在安全、可控的范圍內(nèi)。浙江省人大財(cái)經(jīng)委報(bào)告認(rèn)為，全省政府性債務(wù)從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、安全性來分析，整體上處于安全、可控范圍內(nèi)，但部分地方存在系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

之前參加“陸家嘴（600663）論壇”的全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈對(duì)新華社記者表示，不必對(duì)目前部分地方政府高負(fù)債率問題有過大的擔(dān)憂。

吳曉靈說，部分地方政府2009年負(fù)債率過高，與去年“4萬億元”項(xiàng)目中地方政府資金配套壓力較大有關(guān)?！暗壳罢?fù)債率比較高的主要集中在經(jīng)濟(jì)不是特別發(fā)達(dá)的地方，中央財(cái)政對(duì)這些地方的轉(zhuǎn)移支付力度較大，可以逐步幫助其解決高負(fù)債率問題?！?/p>

融資平臺(tái)借錢，政府賣地還債

一位浙江省人大財(cái)經(jīng)委人士說，絕大部分政府性債務(wù)，通過地方政府性融資平臺(tái)公司募集，并投向政府需要建設(shè)的大型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。

據(jù)人行杭州中心支行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至2010年3月末，浙江共有各類地方政府融資平臺(tái)1346家，其中省級(jí)融資平臺(tái)13家，市級(jí)214家，縣及縣以下1119家。全省地方政府性融資平臺(tái)公司貸款余額為4869.34億元，較上年同期提高0.5個(gè)百分點(diǎn)。

從貸款結(jié)構(gòu)看，市縣及縣以下融資平臺(tái)貸款比例達(dá)97.9%；從貸款方式看，項(xiàng)目貸款占貸款總額的68.6%；從貸款期限看，1年期以上的中長(zhǎng)期貸款占比為63.7%；從貸款對(duì)象類型看，各地城建投資建設(shè)公司貸款占41.8%，各類開發(fā)區(qū)和園區(qū)投融資平臺(tái)貸款17.4%，交通運(yùn)輸類投融資平臺(tái)占12.5%，各類國(guó)有資產(chǎn)管理公司、土地儲(chǔ)備中心和其他類投融資平臺(tái)貸款占9.8%、6.5%和11.9%。

銀行貸款，是浙江政府融資平臺(tái)公司融資的主要方式。

據(jù)人行杭州中心支行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，銀行貸款占比高達(dá)85%，而通過發(fā)行債券、上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸等其他途徑籌措資金非常有限。“銀行融資成本較高，易受國(guó)家宏觀政策影響等特點(diǎn)，因而政府償債的壓力較大，潛在的償債風(fēng)險(xiǎn)較高?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)，2009全省地方政府融資平臺(tái)共發(fā)行企業(yè)債279億元，短期融資券59億元，中期票據(jù)65億元。

人行杭州中心支行向浙江省人大財(cái)經(jīng)委調(diào)研組反映，在銀行貸款中，各級(jí)財(cái)政擔(dān)保占到有擔(dān)保貸款總額的57%，“其中部分人大也出具了擔(dān)保函件，這顯然與國(guó)家有關(guān)規(guī)定相違背。”

浙江省人大財(cái)經(jīng)委報(bào)告稱，融資平臺(tái)公司對(duì)財(cái)政資金的依賴程度較高，國(guó)有獨(dú)資平臺(tái)公司占全部平臺(tái)公司的90%，籌集資金大都用于公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目規(guī)模大、周期長(zhǎng)、回報(bào)率低，在地方政府財(cái)力有限的情況下，大量的債務(wù)通過借新還舊的方式周轉(zhuǎn)。“假如國(guó)家采取緊縮的貨幣政策，不能及時(shí)取得新的銀行貸款，債務(wù)按時(shí)還本付息將十分困難，極易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

值得關(guān)注的是，各地政府將土地出讓收入作為還債的主要來源，把政府債務(wù)防范建立在土地資源不斷增值的基礎(chǔ)上。

一位浙江省人大財(cái)經(jīng)委人士說，土地資源是有限的，且價(jià)格受國(guó)家宏觀調(diào)控及周邊市場(chǎng)波動(dòng)的影響非常大，在土地價(jià)格上升期，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能被低估，一旦價(jià)格下行，這些重大項(xiàng)目資金周轉(zhuǎn)將出現(xiàn)困難，政府償債能力會(huì)有所下降。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年上半年，全省房地產(chǎn)業(yè)稅收收入475.8億元，同比增長(zhǎng)82.1%，對(duì)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)63.7%。

一位地方人大財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)人說，國(guó)企公司借錢，政府賣地還債，是政府性債務(wù)運(yùn)行的主要方式?！坝谑峭恋爻鲎尪嗌伲瑑r(jià)格賣的好不好，已成為地方領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的大事，這不僅僅關(guān)系到債務(wù)償還問題，還會(huì)影響一些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)?！?/p>

去年，杭州土地出讓金1200億元，位居全國(guó)各城市之首。

時(shí)任杭州市委書記王國(guó)平為巨額土地出讓金“正名”：“杭州2009年土地出讓金總數(shù)雖然位于全國(guó)第一，但杭州并沒有將土地出讓金用于發(fā)工資、發(fā)獎(jiǎng)金、建辦公室，而是用于和老百姓生活品質(zhì)有關(guān)的9件大事?！睋?jù)悉，這9件大事涉及保障房、大公交體系建設(shè)、重大社會(huì)項(xiàng)目建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、三農(nóng)等。

浙江省人大財(cái)經(jīng)委建議，要科學(xué)分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、宏觀調(diào)控政策與財(cái)政收入變化的關(guān)系，努力培育新的收入增長(zhǎng)點(diǎn)，逐步改變一些地方政府財(cái)力過分依賴房地產(chǎn)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的狀況。

地方債務(wù)列入官員考核指標(biāo)

一位浙江省人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算監(jiān)督處人士說，浙江省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視政府性債務(wù)管理工作，是促成這次“債務(wù)報(bào)告”發(fā)布的主要原因。

2004年，浙江省審計(jì)廳核查了全省29個(gè)市縣2003年底地方政府負(fù)債，發(fā)現(xiàn)負(fù)債率平均水平為54%，最高的達(dá)到158%。在其404.01億元負(fù)債額中，僅2003年就新增132億元。其中，各類投融資公司等其他主體借入的債務(wù)達(dá)到319.37億元，占總額的79.05%。

高企的政府性債務(wù)，引起浙江省高度關(guān)注，隨后相繼出臺(tái)政策予以遏制。

2005年，浙江出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的通知》，要求地方負(fù)債率、債務(wù)率、償債率3項(xiàng)指標(biāo)上限分別為10%、100%、15%。同年，浙江省委組織部將地方政府性債務(wù)負(fù)債率，列入“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績(jī)分析指標(biāo)”。

2006年，將地方政府性債務(wù)負(fù)債率、債務(wù)率正式列入全省地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系，作為考核指標(biāo)之一全面推行。

2009年，浙江省委組織部把“政府性債務(wù)負(fù)債率和債務(wù)率”納入了黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績(jī)分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)置了相應(yīng)的權(quán)重。同時(shí)，審計(jì)部門將地方政府性債務(wù)列入日常審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍；市縣建立了政府性債務(wù)償還責(zé)任制和償債準(zhǔn)備金制度。

今年3月，浙江省《政府工作報(bào)告》明確提出，從嚴(yán)控制政府性債務(wù)，加強(qiáng)對(duì)各類政府性投融資平臺(tái)的監(jiān)管，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

盡管如此，2008年下半年后，各地市縣投資計(jì)劃風(fēng)起云涌，基層地方政府負(fù)債規(guī)模逐年擴(kuò)大。

浙江省常務(wù)副省長(zhǎng)陳敏爾在報(bào)告中指出，在下一步工作中，省政府將切實(shí)加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司的管理；建立動(dòng)態(tài)監(jiān)控和預(yù)警新機(jī)制，實(shí)施政府性債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，強(qiáng)化償債責(zé)任機(jī)制；建立地方性債務(wù)管理動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)報(bào)告制度，考慮增加“新增債務(wù)率”預(yù)警指標(biāo)等。

同時(shí)，逐步推進(jìn)地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃報(bào)同級(jí)人大審批，規(guī)范舉債行為，強(qiáng)化債務(wù)的計(jì)劃性，自覺接受人大監(jiān)督。

一位浙南某縣級(jí)市官員透露，截至去年底該市政府性負(fù)債40.9億元，債務(wù)率為101.78%，其中交通、城建供23億元。該官員說，債務(wù)高主要受中央政策民生傾斜，以及宏觀調(diào)控使地方增收難、支出多。“比如教師工資、醫(yī)療保險(xiǎn)等支出，除了中央承擔(dān)一部分外，大部分則由地方承擔(dān)，壓力明顯加大。于是，原計(jì)劃用于交通、城建的財(cái)政資金，只能轉(zhuǎn)給了民生項(xiàng)目，缺口只能由銀行貸款填補(bǔ)。”

一個(gè)溫州財(cái)政人士說，“既要馬兒跑得快，又要馬兒少吃草”顯然只是夢(mèng)想。比如之前大幅提高的教師工資，主要由地方財(cái)政支出，就占據(jù)一些縣財(cái)政收入的一半，甚至更多。甚至有個(gè)別縣，財(cái)政收入勉強(qiáng)只夠工資發(fā)放。如果這個(gè)縣領(lǐng)導(dǎo)還想做點(diǎn)項(xiàng)目、搞些政績(jī)的話，除了多賣地、多貸款籌集資金外，難有其他途徑可尋。

上述溫州財(cái)政人士說，這種“高負(fù)債、高增長(zhǎng)”發(fā)展模式，在此前一些城市取得實(shí)效。該人士認(rèn)為，除土地外，一些地方財(cái)政收入新來源不足，該支出的還得大幅增加，然而收入增加困難，有些地方確實(shí)存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

“部分投融資平臺(tái)存在違規(guī)擔(dān)保、超額擔(dān)保、相互擔(dān)保，使得債務(wù)鏈不斷延伸，一旦個(gè)別融資平臺(tái)出現(xiàn)問題，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將迅速蔓延?！闭憬∪舜筘?cái)經(jīng)委報(bào)告發(fā)出預(yù)警。