“在現(xiàn)行的國資監(jiān)管體系下，對(duì)國有企業(yè)資產(chǎn)流失的監(jiān)督已經(jīng)相對(duì)明確和健全，但國有事業(yè)單位的資產(chǎn)流失目前仍是一條管理不力的‘暗河’，流失的規(guī)模和程度隨著制度缺陷不斷加大?！痹谛乱惠喪聵I(yè)單位改革啟動(dòng)之際，事業(yè)單位國資監(jiān)管權(quán)威人士接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)說，體制不順，權(quán)責(zé)不清，是造成當(dāng)前我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理水平不高、浪費(fèi)流失嚴(yán)重的根源所在。
1998年國務(wù)院發(fā)布的第252號(hào)令《事業(yè)單位管理暫行條例》，把事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)定為，由行政事業(yè)單位占有、使用的、在法律上確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計(jì)量的各種資源的總和。包括國家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運(yùn)用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)。
目前，事業(yè)單位國有資產(chǎn)的具體數(shù)額，最新統(tǒng)計(jì)來自于財(cái)政部公布的2007年部門決算數(shù)據(jù)：截至2007年12月31日，全國事業(yè)單位資產(chǎn)總額5.94萬億元，扣除負(fù)債后凈資產(chǎn)總額4.04萬億元。其中中央級(jí)事業(yè)單位國有資產(chǎn)總額1.06萬億元，凈資產(chǎn)總額0.76萬億元。
作為事業(yè)單位資產(chǎn)管理的直接監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人，財(cái)政部教科文司司長(zhǎng)趙路在內(nèi)部講話中指出，我國事業(yè)資產(chǎn)總量龐大，將近6萬億元，“但資產(chǎn)配置的結(jié)構(gòu)在有些方面并不合理。有的短缺，有的過剩，有的閑置，有的利用率不高。例如大型科研儀器設(shè)備的利用率，西方國家一般為150%～170%，我國只有30%，利用率相差懸殊。這樣的資產(chǎn)管理，財(cái)政越撥款就越浪費(fèi)，效率越低。”
《瞭望》新聞周刊調(diào)研了解到，除了這種因閑置錯(cuò)配導(dǎo)致的低效型資產(chǎn)流失外，目前事業(yè)單位的資產(chǎn)流失還表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是相當(dāng)部分的事業(yè)單位，把多余的辦公場(chǎng)地、資源、品牌租賃給一些經(jīng)營人士，收取一定的租金報(bào)酬，放入自已單位的“小金庫”；二是事業(yè)單位的一些非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)過程中，國資被嚴(yán)重低估；三是事業(yè)單位的資產(chǎn)長(zhǎng)期不評(píng)估、不流動(dòng)、不核算、不提折舊、不考慮損耗，造成產(chǎn)權(quán)分散、流失和浪費(fèi)嚴(yán)重。
采訪中，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜就此向《瞭望》新聞周刊強(qiáng)調(diào)了事業(yè)單位國資監(jiān)管和改革的挑戰(zhàn)性，“盡管從目前的情況看，事業(yè)單位改制過程中的國資流失情況要明顯好于當(dāng)年的國企改革，但由于事業(yè)性國資的管理，相比較國企要難上百倍，因此往往更容易出現(xiàn)問題。”
上述權(quán)威人士告訴本刊記者，從外部監(jiān)督看，監(jiān)管部門監(jiān)督職能還未“到其位、司其職”，無法對(duì)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理狀況的全過程進(jìn)行監(jiān)督；從單位內(nèi)部監(jiān)督看，管理隊(duì)伍不整齊，職能部門不能充分發(fā)揮各自職責(zé)，行使不了監(jiān)督權(quán)力，起不到監(jiān)管作用，“這些都為事業(yè)單位在管理和改制中出現(xiàn)國資流失，埋下了伏筆?！?/p>
暗潮洶涌的資產(chǎn)流失
一份A級(jí)資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)意味著什么？意味著可以讓一家年收入不足100萬元的資產(chǎn)評(píng)估公司，兩年內(nèi)評(píng)估上百億資產(chǎn)，創(chuàng)收4000多萬元。本刊記者調(diào)研期間了解到的這個(gè)案例，典型地揭示了事業(yè)單位國資改制管理中凸顯的國資流失問題。
2000年，某直轄市一家原屬國有事業(yè)單位的會(huì)計(jì)事務(wù)所在改制過程中，以公司重組“資產(chǎn)承續(xù)”的形式，以35萬元將其A級(jí)資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)轉(zhuǎn)讓給一家私人控制的評(píng)估公司。該市國有資產(chǎn)管理辦公室不但沒有審查，反而專門發(fā)文同意這種承續(xù)關(guān)系，“批準(zhǔn)”將A級(jí)資質(zhì)授予該私營公司。
長(zhǎng)期跟蹤事業(yè)單位國資轉(zhuǎn)制工作的解律師告訴本刊記者，早在1991年和1993年，國務(wù)院兩度發(fā)文強(qiáng)調(diào)“國有資產(chǎn)占有單位資產(chǎn)拍賣、轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估”，“但該市國資管理部門未經(jīng)審查就作出同意的決定，負(fù)有國資流失的相關(guān)責(zé)任?！?/p>
他補(bǔ)充說，A級(jí)評(píng)估資質(zhì)授予權(quán)力在國家財(cái)政部，其獲取就像考駕駛執(zhí)照一樣，是否授予以其具備該等級(jí)資產(chǎn)評(píng)估能力為依據(jù)，而不能轉(zhuǎn)讓、更不能由其他任何單位“批準(zhǔn)”，“這事就如同公路局同意甲拿著乙的駕照可以開，一樣的荒唐。某些地方事業(yè)國資管理的混亂，由此可見一斑。”
事實(shí)上，當(dāng)前備受爭(zhēng)議的鐵礦石進(jìn)口牌照也潛藏著許多類似的故事。改革開放后，外經(jīng)貿(mào)管理部門和地方政府成立了許多事業(yè)單位編制的國有進(jìn)出口貿(mào)易公司。上世紀(jì)90年代中后期，隨著政企分開改制，大部分最終轉(zhuǎn)制為私營公司或外部控制的股份公司，未經(jīng)評(píng)估審查的類似生產(chǎn)許可證、產(chǎn)品進(jìn)口牌照、中介服務(wù)資質(zhì)等國有無形資產(chǎn)也隨之落入其手中。
比如，許多鐵礦石貿(mào)易商僅僅憑借手中的進(jìn)口資質(zhì)，大搞“掮客”生意。需要鐵礦石的企業(yè)，只有找進(jìn)口貿(mào)易商，支付的代理費(fèi)用實(shí)際上就是貿(mào)易商倒賣的利潤(rùn)。貿(mào)易商一般會(huì)在進(jìn)口價(jià)格基礎(chǔ)上加價(jià)50%～100%。我國每年進(jìn)口鐵礦石4億～5億噸，倒賣加價(jià)獲益高達(dá)數(shù)千億元。一些中國財(cái)富榜中的“鋼鐵富豪”由此誕生，中國鐵礦石進(jìn)口市場(chǎng)的混亂也因之而起。
據(jù)此，上述權(quán)威人士告訴本刊記者，從早期貿(mào)易公司、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、新聞出版等經(jīng)營性事業(yè)單位，到行業(yè)協(xié)會(huì)、科研院所、文化院團(tuán)以及學(xué)校醫(yī)院科教文事業(yè)單位，無論是資產(chǎn)改制還是資產(chǎn)管理，一直存在著相當(dāng)程度的國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在兩方面：
在經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理方面：目前財(cái)政部門主要管事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理，經(jīng)營性國有資產(chǎn)因?yàn)楦鲉挝粨碛星闆r不一，收益更是無法統(tǒng)計(jì)造成管理困難，基本處于放任自由缺乏管理狀態(tài)。
例如，事業(yè)單位出租資產(chǎn)的現(xiàn)象非常普遍。很多單位把國有資產(chǎn)如房產(chǎn)等轉(zhuǎn)為經(jīng)營用途出租、出借，直接將經(jīng)營收入納入本單位“小金庫”，作為職工福利發(fā)放，造成各單位收入差距大，分配不公平突出。
“經(jīng)營性國有資產(chǎn)收益本來就應(yīng)該歸國家所有，這樣把國家利益變成集體利益甚至是個(gè)人利益就是一種國有資產(chǎn)流失?！彼e例說，西部某省行政事業(yè)單位資產(chǎn)出租收入有20多億元，大部分都沒有上繳財(cái)政由各單位自行處理，流失驚人。
在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理方面：資產(chǎn)配置不均，運(yùn)行效率不高，重使用輕管理，大量的資產(chǎn)處于閑置浪費(fèi)狀態(tài)。很多單位都想多占有資產(chǎn)，辦公設(shè)備樣樣俱全，但長(zhǎng)期閑置。作為固定資產(chǎn)中兩個(gè)最主要資產(chǎn)，房屋、公務(wù)用車在不同行政事業(yè)單位之間配置非常不均。
有單位人均辦公用房超出平均水平數(shù)倍，閑置房產(chǎn)可以拿出去出租。而有單位卻無房可用，只能靠財(cái)政撥款租借；很多單位公務(wù)車每天除了早晚接送外，都停在單位，但是保險(xiǎn)、維修費(fèi)和司機(jī)的工資福利卻照常開支。“這種性質(zhì)的流失更可怕。”他說。
令人頭痛的資產(chǎn)評(píng)估
近年來，為了防止在事業(yè)單位的改制過程中出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失，財(cái)政部先后出臺(tái)了《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等六部監(jiān)管規(guī)定，地方財(cái)政部門也根據(jù)各地實(shí)際出臺(tái)了加強(qiáng)事業(yè)資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)章制度。這其中，首當(dāng)其沖的當(dāng)屬資產(chǎn)評(píng)估。理論上，通過資產(chǎn)評(píng)估，可以界定資產(chǎn)的價(jià)值，維護(hù)所有者的合法權(quán)益，為實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值、增值起到保駕護(hù)航的作用。
然而，正是這個(gè)被視為防止國資流失的“最重要一道關(guān)卡”，在現(xiàn)實(shí)中卻是漏洞頻現(xiàn)，操作起來掣肘頗多。解律師表示，即使排除如前所述故意不做評(píng)估的情況，資產(chǎn)評(píng)估也是個(gè)令人頭痛的問題，“要做資產(chǎn)評(píng)估，首先要明確產(chǎn)權(quán)，但產(chǎn)權(quán)不明晰可以說是我國事業(yè)單位的通病?！?/p>
文宗瑜也指出，長(zhǎng)期以來，我國事業(yè)單位普遍沒有“產(chǎn)權(quán)”的概念，歷史上的上收下劃，改革開放后尤其是事業(yè)單位組織形態(tài)的變遷，客觀上也造成了產(chǎn)權(quán)模糊的狀況，“簡(jiǎn)單地說，就是無法分清哪些屬于國有資產(chǎn)，哪些不屬于國有資產(chǎn)。主要是因?yàn)樗馁Y產(chǎn)形成非常復(fù)雜，有由財(cái)政撥款形成的，有各種自籌方式形成的，有自行積累形成的，還有依靠借貸形成的?！比绱恕柏S富”的來源，給資產(chǎn)的評(píng)估帶來了巨大困難。
“即使明晰了產(chǎn)權(quán)，資產(chǎn)評(píng)估中依舊是問題多多?！辈稍L中，一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士告訴本刊記者，“在改制評(píng)估過程中，單位為了自身利益，都會(huì)想法設(shè)法讓國有資產(chǎn)‘縮水’?！?/p>
例如，有的單位在資產(chǎn)評(píng)估中虛造數(shù)據(jù)，既不查賬，又不核物，憑空捏造，甚至出現(xiàn)有的單位基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有搞竣工結(jié)算，資金、原材料、成品、倉庫物資等都不清楚的怪現(xiàn)象；有的故意對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行高價(jià)低估，或漏估和隱匿不報(bào)，甚至一些單位領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)重干擾評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估工作，強(qiáng)迫評(píng)估機(jī)構(gòu)做出有利于某一方的評(píng)估結(jié)果。這種清算、評(píng)估事實(shí)上成了“走過場(chǎng)”。
“更難的是對(duì)無形資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估，到目前為止還沒有明確的規(guī)定?！边@位業(yè)內(nèi)人士表示，雖然無形資產(chǎn)的作用日益為人們接受，但對(duì)其的管理、計(jì)量、評(píng)估遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于人們對(duì)無形資產(chǎn)重要作用的認(rèn)識(shí)，“特別是對(duì)無形資產(chǎn)評(píng)估指標(biāo)體系的認(rèn)識(shí)，早已不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要?！?/p>
接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)，中國出版集團(tuán)總裁聶震寧感觸頗深。中國出版集團(tuán)于2004年3月整體轉(zhuǎn)制為“中國出版集團(tuán)公司”，旗下的人民文學(xué)出版社、商務(wù)印書館、中華書局、中國圖書進(jìn)出口（集團(tuán)）總公司等出版發(fā)行機(jī)構(gòu)都曾是歷史悠久的“國字號(hào)”單位，而這正是讓聶震寧感到為難的地方。
“剛剛轉(zhuǎn)企的時(shí)候還不存在這個(gè)問題，因?yàn)樗€是國有資產(chǎn)。一旦改制，有資產(chǎn)交易，就成了無法回避的問題。如果讓國家級(jí)的出版社去和個(gè)人進(jìn)行股份制合作，那么無形資產(chǎn)應(yīng)該怎么算，不算肯定是不行的，但究竟算是100億還是1億呢？”這個(gè)問題一直讓聶震寧感到頭痛，在他看來，對(duì)于無形資產(chǎn)評(píng)估，至少目前在出版業(yè)行業(yè)還沒有成熟、規(guī)范的做法，相關(guān)制度十分欠缺。
“這絕不僅僅是出版業(yè)等個(gè)別領(lǐng)域的問題，早些年，一些研究機(jī)構(gòu)和設(shè)計(jì)院所的改制過程中，就遇到過類似的問題?！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)人士談到，不少事業(yè)單位，尤其是部分新聞出版單位具有很高價(jià)值的無形資產(chǎn)，相關(guān)的規(guī)定也要求，在改制時(shí)必須對(duì)包括無形資產(chǎn)在內(nèi)的所有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，“但對(duì)于評(píng)估價(jià)值的確定，并沒有嚴(yán)格明確的規(guī)定，這就容易造成改制過程中無形資產(chǎn)無法評(píng)估入賬的情況出現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，不少事業(yè)單位在改制時(shí)，對(duì)商標(biāo)、專利、品牌、營銷網(wǎng)絡(luò)等無形資產(chǎn)根本就不進(jìn)行評(píng)估?！边@成了一種無可奈何的漏洞。
三個(gè)層面加快破解
“縱觀世界上發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家,在其發(fā)展過程中,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，都逐步建立和完善了公共資產(chǎn)的管理模式?！睓?quán)威人士認(rèn)為，我國要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的有效模式,“應(yīng)在法制化程度、集中化程度、分層程度、分類程度、公開化程度、社會(huì)化程度等維度作出調(diào)整和創(chuàng)新?！?/p>
認(rèn)識(shí)層面，要增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人的國有資產(chǎn)管理意識(shí)和財(cái)務(wù)管理人員的責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)計(jì)法的規(guī)定，把處理事與處理人結(jié)合起來,使單位負(fù)責(zé)人真正承擔(dān)起管理的責(zé)任，這是解決事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理薄弱的關(guān)鍵所在。
這就需要加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法制化建設(shè)，要研究制定事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的綜合性法規(guī)、規(guī)章，規(guī)定事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)、原則、范圍、程序、組織形式、監(jiān)督檢查以及法律責(zé)任等，確保管理工作規(guī)范化、制度化。
體制層面，首先，建立健全由財(cái)政部門主導(dǎo)的管理體制，財(cái)政部門負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理符合科學(xué)管理原則，唯有財(cái)權(quán)與事權(quán)有機(jī)結(jié)合，才能多辦事、辦好事；其次，制定規(guī)范化的管理流程，要明確辦法、具體責(zé)任人、陽光操作；再有，組織嚴(yán)密的會(huì)計(jì)核算，財(cái)政部門應(yīng)設(shè)計(jì)專門報(bào)表要求各事業(yè)單位編報(bào)國有資產(chǎn)占用、使用的會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表；最后，創(chuàng)建條規(guī)化的專業(yè)監(jiān)督制度，做到事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合。
操作層面，主要包括資產(chǎn)配置、使用、處置、統(tǒng)計(jì)報(bào)告四個(gè)具體方面：在資產(chǎn)配置上，應(yīng)當(dāng)做到資產(chǎn)的配置與事業(yè)單位的履行的職能相適應(yīng)。凡是納入政府采購范圍的，必須按照《政府采購法》實(shí)行政府采購；在資產(chǎn)使用上，對(duì)本單位所占有、使用的資產(chǎn)進(jìn)行定期和不定期的盤點(diǎn)，將國有資產(chǎn)管理責(zé)任落實(shí)到人；在資產(chǎn)處置上，對(duì)處置大額資產(chǎn)必須報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)外，其余資產(chǎn)的處置由行政事業(yè)單位的主管部門審批?！酰ㄓ浾呱星懊?/p>
