“在現(xiàn)行的國資監(jiān)管體系下，對國有企業(yè)資產(chǎn)流失的監(jiān)督已經(jīng)相對明確和健全，但國有事業(yè)單位的資產(chǎn)流失目前仍是一條管理不力的‘暗河’，流失的規(guī)模和程度隨著制度缺陷不斷加大。”在新一輪事業(yè)單位改革啟動之際，事業(yè)單位國資監(jiān)管權威人士接受《瞭望》新聞周刊采訪時說，體制不順，權責不清，是造成當前我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理水平不高、浪費流失嚴重的根源所在。

1998年國務院發(fā)布的第252號令《事業(yè)單位管理暫行條例》，把事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)定為，由行政事業(yè)單位占有、使用的、在法律上確認為國家所有，能以貨幣計量的各種資源的總和。包括國家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認為國家所有的資產(chǎn)。

目前，事業(yè)單位國有資產(chǎn)的具體數(shù)額，最新統(tǒng)計來自于財政部公布的2007年部門決算數(shù)據(jù)：截至2007年12月31日，全國事業(yè)單位資產(chǎn)總額5.94萬億元，扣除負債后凈資產(chǎn)總額4.04萬億元。其中中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)總額1.06萬億元，凈資產(chǎn)總額0.76萬億元。

作為事業(yè)單位資產(chǎn)管理的直接監(jiān)管部門負責人，財政部教科文司司長趙路在內(nèi)部講話中指出，我國事業(yè)資產(chǎn)總量龐大，將近6萬億元，“但資產(chǎn)配置的結構在有些方面并不合理。有的短缺，有的過剩，有的閑置，有的利用率不高。例如大型科研儀器設備的利用率，西方國家一般為150%～170%，我國只有30%，利用率相差懸殊。這樣的資產(chǎn)管理，財政越撥款就越浪費，效率越低?！?/p>

《瞭望》新聞周刊調研了解到，除了這種因閑置錯配導致的低效型資產(chǎn)流失外，目前事業(yè)單位的資產(chǎn)流失還表現(xiàn)在三個方面：一是相當部分的事業(yè)單位，把多余的辦公場地、資源、品牌租賃給一些經(jīng)營人士，收取一定的租金報酬，放入自已單位的“小金庫”；二是事業(yè)單位的一些非經(jīng)營性資產(chǎn)轉為經(jīng)營性資產(chǎn)過程中，國資被嚴重低估；三是事業(yè)單位的資產(chǎn)長期不評估、不流動、不核算、不提折舊、不考慮損耗，造成產(chǎn)權分散、流失和浪費嚴重。

采訪中，財政部財政科學研究所國有經(jīng)濟研究室主任文宗瑜就此向《瞭望》新聞周刊強調了事業(yè)單位國資監(jiān)管和改革的挑戰(zhàn)性，“盡管從目前的情況看，事業(yè)單位改制過程中的國資流失情況要明顯好于當年的國企改革，但由于事業(yè)性國資的管理，相比較國企要難上百倍，因此往往更容易出現(xiàn)問題?！?/p>

上述權威人士告訴本刊記者，從外部監(jiān)督看，監(jiān)管部門監(jiān)督職能還未“到其位、司其職”，無法對事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理狀況的全過程進行監(jiān)督；從單位內(nèi)部監(jiān)督看，管理隊伍不整齊，職能部門不能充分發(fā)揮各自職責，行使不了監(jiān)督權力，起不到監(jiān)管作用，“這些都為事業(yè)單位在管理和改制中出現(xiàn)國資流失，埋下了伏筆?！?/p>

暗潮洶涌的資產(chǎn)流失

一份A級資產(chǎn)評估資質意味著什么？意味著可以讓一家年收入不足100萬元的資產(chǎn)評估公司，兩年內(nèi)評估上百億資產(chǎn)，創(chuàng)收4000多萬元。本刊記者調研期間了解到的這個案例，典型地揭示了事業(yè)單位國資改制管理中凸顯的國資流失問題。

2000年，某直轄市一家原屬國有事業(yè)單位的會計事務所在改制過程中，以公司重組“資產(chǎn)承續(xù)”的形式，以35萬元將其A級資產(chǎn)評估資質轉讓給一家私人控制的評估公司。該市國有資產(chǎn)管理辦公室不但沒有審查，反而專門發(fā)文同意這種承續(xù)關系，“批準”將A級資質授予該私營公司。

長期跟蹤事業(yè)單位國資轉制工作的解律師告訴本刊記者，早在1991年和1993年，國務院兩度發(fā)文強調“國有資產(chǎn)占有單位資產(chǎn)拍賣、轉讓時，應當進行資產(chǎn)評估”，“但該市國資管理部門未經(jīng)審查就作出同意的決定，負有國資流失的相關責任?！?/p>

他補充說，A級評估資質授予權力在國家財政部，其獲取就像考駕駛執(zhí)照一樣，是否授予以其具備該等級資產(chǎn)評估能力為依據(jù)，而不能轉讓、更不能由其他任何單位“批準”，“這事就如同公路局同意甲拿著乙的駕照可以開，一樣的荒唐。某些地方事業(yè)國資管理的混亂，由此可見一斑?！?/p>

事實上，當前備受爭議的鐵礦石進口牌照也潛藏著許多類似的故事。改革開放后，外經(jīng)貿(mào)管理部門和地方政府成立了許多事業(yè)單位編制的國有進出口貿(mào)易公司。上世紀90年代中后期，隨著政企分開改制，大部分最終轉制為私營公司或外部控制的股份公司，未經(jīng)評估審查的類似生產(chǎn)許可證、產(chǎn)品進口牌照、中介服務資質等國有無形資產(chǎn)也隨之落入其手中。

比如，許多鐵礦石貿(mào)易商僅僅憑借手中的進口資質，大搞“掮客”生意。需要鐵礦石的企業(yè)，只有找進口貿(mào)易商，支付的代理費用實際上就是貿(mào)易商倒賣的利潤。貿(mào)易商一般會在進口價格基礎上加價50%～100%。我國每年進口鐵礦石4億～5億噸，倒賣加價獲益高達數(shù)千億元。一些中國財富榜中的“鋼鐵富豪”由此誕生，中國鐵礦石進口市場的混亂也因之而起。

據(jù)此，上述權威人士告訴本刊記者，從早期貿(mào)易公司、中介服務機構、新聞出版等經(jīng)營性事業(yè)單位，到行業(yè)協(xié)會、科研院所、文化院團以及學校醫(yī)院科教文事業(yè)單位，無論是資產(chǎn)改制還是資產(chǎn)管理，一直存在著相當程度的國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在兩方面：

在經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理方面：目前財政部門主要管事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理，經(jīng)營性國有資產(chǎn)因為各單位擁有情況不一，收益更是無法統(tǒng)計造成管理困難，基本處于放任自由缺乏管理狀態(tài)。

例如，事業(yè)單位出租資產(chǎn)的現(xiàn)象非常普遍。很多單位把國有資產(chǎn)如房產(chǎn)等轉為經(jīng)營用途出租、出借，直接將經(jīng)營收入納入本單位“小金庫”，作為職工福利發(fā)放，造成各單位收入差距大，分配不公平突出。

“經(jīng)營性國有資產(chǎn)收益本來就應該歸國家所有，這樣把國家利益變成集體利益甚至是個人利益就是一種國有資產(chǎn)流失?！彼e例說，西部某省行政事業(yè)單位資產(chǎn)出租收入有20多億元，大部分都沒有上繳財政由各單位自行處理，流失驚人。

在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理方面：資產(chǎn)配置不均，運行效率不高，重使用輕管理，大量的資產(chǎn)處于閑置浪費狀態(tài)。很多單位都想多占有資產(chǎn)，辦公設備樣樣俱全，但長期閑置。作為固定資產(chǎn)中兩個最主要資產(chǎn)，房屋、公務用車在不同行政事業(yè)單位之間配置非常不均。

有單位人均辦公用房超出平均水平數(shù)倍，閑置房產(chǎn)可以拿出去出租。而有單位卻無房可用，只能靠財政撥款租借；很多單位公務車每天除了早晚接送外，都停在單位，但是保險、維修費和司機的工資福利卻照常開支?！斑@種性質的流失更可怕?！彼f。

令人頭痛的資產(chǎn)評估

近年來，為了防止在事業(yè)單位的改制過程中出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失，財政部先后出臺了《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等六部監(jiān)管規(guī)定，地方財政部門也根據(jù)各地實際出臺了加強事業(yè)資產(chǎn)管理的有關規(guī)章制度。這其中，首當其沖的當屬資產(chǎn)評估。理論上，通過資產(chǎn)評估，可以界定資產(chǎn)的價值，維護所有者的合法權益，為實現(xiàn)資產(chǎn)的保值、增值起到保駕護航的作用。

然而，正是這個被視為防止國資流失的“最重要一道關卡”，在現(xiàn)實中卻是漏洞頻現(xiàn)，操作起來掣肘頗多。解律師表示，即使排除如前所述故意不做評估的情況，資產(chǎn)評估也是個令人頭痛的問題，“要做資產(chǎn)評估，首先要明確產(chǎn)權，但產(chǎn)權不明晰可以說是我國事業(yè)單位的通病?！?/p>

文宗瑜也指出，長期以來，我國事業(yè)單位普遍沒有“產(chǎn)權”的概念，歷史上的上收下劃，改革開放后尤其是事業(yè)單位組織形態(tài)的變遷，客觀上也造成了產(chǎn)權模糊的狀況，“簡單地說，就是無法分清哪些屬于國有資產(chǎn)，哪些不屬于國有資產(chǎn)。主要是因為它的資產(chǎn)形成非常復雜，有由財政撥款形成的，有各種自籌方式形成的，有自行積累形成的，還有依靠借貸形成的?！比绱恕柏S富”的來源，給資產(chǎn)的評估帶來了巨大困難。

“即使明晰了產(chǎn)權，資產(chǎn)評估中依舊是問題多多?！辈稍L中，一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士告訴本刊記者，“在改制評估過程中，單位為了自身利益，都會想法設法讓國有資產(chǎn)‘縮水’?！?/p>

例如，有的單位在資產(chǎn)評估中虛造數(shù)據(jù)，既不查賬，又不核物，憑空捏造，甚至出現(xiàn)有的單位基礎設施建設沒有搞竣工結算，資金、原材料、成品、倉庫物資等都不清楚的怪現(xiàn)象；有的故意對資產(chǎn)進行高價低估，或漏估和隱匿不報，甚至一些單位領導嚴重干擾評估機構的評估工作，強迫評估機構做出有利于某一方的評估結果。這種清算、評估事實上成了“走過場”。

“更難的是對無形資產(chǎn)的價值評估，到目前為止還沒有明確的規(guī)定?！边@位業(yè)內(nèi)人士表示，雖然無形資產(chǎn)的作用日益為人們接受，但對其的管理、計量、評估遠遠落后于人們對無形資產(chǎn)重要作用的認識，“特別是對無形資產(chǎn)評估指標體系的認識，早已不能適應時代發(fā)展的需要。”

接受《瞭望》新聞周刊采訪時，中國出版集團總裁聶震寧感觸頗深。中國出版集團于2004年3月整體轉制為“中國出版集團公司”，旗下的人民文學出版社、商務印書館、中華書局、中國圖書進出口（集團）總公司等出版發(fā)行機構都曾是歷史悠久的“國字號”單位，而這正是讓聶震寧感到為難的地方。

“剛剛轉企的時候還不存在這個問題，因為它還是國有資產(chǎn)。一旦改制，有資產(chǎn)交易，就成了無法回避的問題。如果讓國家級的出版社去和個人進行股份制合作，那么無形資產(chǎn)應該怎么算，不算肯定是不行的，但究竟算是100億還是1億呢？”這個問題一直讓聶震寧感到頭痛，在他看來，對于無形資產(chǎn)評估，至少目前在出版業(yè)行業(yè)還沒有成熟、規(guī)范的做法，相關制度十分欠缺。

“這絕不僅僅是出版業(yè)等個別領域的問題，早些年，一些研究機構和設計院所的改制過程中，就遇到過類似的問題?！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)人士談到，不少事業(yè)單位，尤其是部分新聞出版單位具有很高價值的無形資產(chǎn)，相關的規(guī)定也要求，在改制時必須對包括無形資產(chǎn)在內(nèi)的所有資產(chǎn)進行評估，“但對于評估價值的確定，并沒有嚴格明確的規(guī)定，這就容易造成改制過程中無形資產(chǎn)無法評估入賬的情況出現(xiàn)。現(xiàn)實中，不少事業(yè)單位在改制時，對商標、專利、品牌、營銷網(wǎng)絡等無形資產(chǎn)根本就不進行評估。”這成了一種無可奈何的漏洞。

三個層面加快破解

“縱觀世界上發(fā)達的市場經(jīng)濟國家,在其發(fā)展過程中,在市場經(jīng)濟基礎之上，都逐步建立和完善了公共資產(chǎn)的管理模式。”權威人士認為，我國要建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的有效模式,“應在法制化程度、集中化程度、分層程度、分類程度、公開化程度、社會化程度等維度作出調整和創(chuàng)新。”

認識層面，要增強單位負責人的國有資產(chǎn)管理意識和財務管理人員的責任意識，嚴格執(zhí)行會計法的規(guī)定，把處理事與處理人結合起來,使單位負責人真正承擔起管理的責任，這是解決事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理薄弱的關鍵所在。

這就需要加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法制化建設，要研究制定事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的綜合性法規(guī)、規(guī)章，規(guī)定事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的目標、原則、范圍、程序、組織形式、監(jiān)督檢查以及法律責任等，確保管理工作規(guī)范化、制度化。

體制層面，首先，建立健全由財政部門主導的管理體制，財政部門負責行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理符合科學管理原則，唯有財權與事權有機結合，才能多辦事、辦好事；其次，制定規(guī)范化的管理流程，要明確辦法、具體責任人、陽光操作；再有，組織嚴密的會計核算，財政部門應設計專門報表要求各事業(yè)單位編報國有資產(chǎn)占用、使用的會計、統(tǒng)計報表；最后，創(chuàng)建條規(guī)化的專業(yè)監(jiān)督制度，做到事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結合。

操作層面，主要包括資產(chǎn)配置、使用、處置、統(tǒng)計報告四個具體方面：在資產(chǎn)配置上，應當做到資產(chǎn)的配置與事業(yè)單位的履行的職能相適應。凡是納入政府采購范圍的，必須按照《政府采購法》實行政府采購；在資產(chǎn)使用上，對本單位所占有、使用的資產(chǎn)進行定期和不定期的盤點，將國有資產(chǎn)管理責任落實到人；在資產(chǎn)處置上，對處置大額資產(chǎn)必須報財政部門批準外，其余資產(chǎn)的處置由行政事業(yè)單位的主管部門審批?！酰ㄓ浾呱星懊?/p>