“中國(guó)公共的東西實(shí)在不容易保存。如果當(dāng)局者是外行，他便將東西糟蹋完；倘若是內(nèi)行，他便將東西偷完”——魯迅《而已集》

事業(yè)國(guó)資流失“暗河”

文/《瞭望》新聞周刊記者尚前名

“在現(xiàn)行的國(guó)資監(jiān)管體系下，對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)流失的監(jiān)督已經(jīng)相對(duì)明確和健全，但國(guó)有事業(yè)單位的資產(chǎn)流失目前仍是一條管理不力的‘暗河’，流失的規(guī)模和程度隨著制度缺陷不斷加大?！痹谛乱惠喪聵I(yè)單位改革啟動(dòng)之際，事業(yè)單位國(guó)資監(jiān)管權(quán)威人士接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)說(shuō)，體制不順，權(quán)責(zé)不清，是造成當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理水平不高、浪費(fèi)流失嚴(yán)重的根源所在。

1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的第252號(hào)令《事業(yè)單位管理暫行條例》，把事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)規(guī)定為，由行政事業(yè)單位占有、使用的、在法律上確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。包括國(guó)家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國(guó)家政策規(guī)定運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)。

目前，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的具體數(shù)額，最新統(tǒng)計(jì)來(lái)自于財(cái)政部公布的2007年部門(mén)決算數(shù)據(jù)：截至2007年12月31日，全國(guó)事業(yè)單位資產(chǎn)總額5.94萬(wàn)億元，扣除負(fù)債后凈資產(chǎn)總額4.04萬(wàn)億元。其中中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)總額1.06萬(wàn)億元，凈資產(chǎn)總額0.76萬(wàn)億元。

作為事業(yè)單位資產(chǎn)管理的直接監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人，財(cái)政部教科文司司長(zhǎng)趙路在內(nèi)部講話中指出，我國(guó)事業(yè)資產(chǎn)總量龐大，將近6萬(wàn)億元，“但資產(chǎn)配置的結(jié)構(gòu)在有些方面并不合理。有的短缺，有的過(guò)剩，有的閑置，有的利用率不高。例如大型科研儀器設(shè)備的利用率，西方國(guó)家一般為150%～170%，我國(guó)只有30%，利用率相差懸殊。這樣的資產(chǎn)管理，財(cái)政越撥款就越浪費(fèi)，效率越低?！?/p>

《瞭望》新聞周刊調(diào)研了解到，除了這種因閑置錯(cuò)配導(dǎo)致的低效型資產(chǎn)流失外，目前事業(yè)單位的資產(chǎn)流失還表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是相當(dāng)部分的事業(yè)單位，把多余的辦公場(chǎng)地、資源、品牌租賃給一些經(jīng)營(yíng)人士，收取一定的租金報(bào)酬，放入自已單位的“小金庫(kù)”；二是事業(yè)單位的一些非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)過(guò)程中，國(guó)資被嚴(yán)重低估；三是事業(yè)單位的資產(chǎn)長(zhǎng)期不評(píng)估、不流動(dòng)、不核算、不提折舊、不考慮損耗，造成產(chǎn)權(quán)分散、流失和浪費(fèi)嚴(yán)重。

采訪中，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜就此向《瞭望》新聞周刊強(qiáng)調(diào)了事業(yè)單位國(guó)資監(jiān)管和改革的挑戰(zhàn)性，“盡管從目前的情況看，事業(yè)單位改制過(guò)程中的國(guó)資流失情況要明顯好于當(dāng)年的國(guó)企改革，但由于事業(yè)性國(guó)資的管理，相比較國(guó)企要難上百倍，因此往往更容易出現(xiàn)問(wèn)題。”

上述權(quán)威人士告訴本刊記者，從外部監(jiān)督看，監(jiān)管部門(mén)監(jiān)督職能還未“到其位、司其職”，無(wú)法對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理狀況的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督；從單位內(nèi)部監(jiān)督看，管理隊(duì)伍不整齊，職能部門(mén)不能充分發(fā)揮各自職責(zé)，行使不了監(jiān)督權(quán)力，起不到監(jiān)管作用，“這些都為事業(yè)單位在管理和改制中出現(xiàn)國(guó)資流失，埋下了伏筆?！?/p>

暗潮洶涌的資產(chǎn)流失

一份A級(jí)資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)意味著什么？意味著可以讓一家年收入不足100萬(wàn)元的資產(chǎn)評(píng)估公司，兩年內(nèi)評(píng)估上百億資產(chǎn)，創(chuàng)收4000多萬(wàn)元。本刊記者調(diào)研期間了解到的這個(gè)案例，典型地揭示了事業(yè)單位國(guó)資改制管理中凸顯的國(guó)資流失問(wèn)題。

2000年，某直轄市一家原屬國(guó)有事業(yè)單位的會(huì)計(jì)事務(wù)所在改制過(guò)程中，以公司重組“資產(chǎn)承續(xù)”的形式，以35萬(wàn)元將其A級(jí)資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)轉(zhuǎn)讓給一家私人控制的評(píng)估公司。該市國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室不但沒(méi)有審查，反而專門(mén)發(fā)文同意這種承續(xù)關(guān)系，“批準(zhǔn)”將A級(jí)資質(zhì)授予該私營(yíng)公司。

長(zhǎng)期跟蹤事業(yè)單位國(guó)資轉(zhuǎn)制工作的解律師告訴本刊記者，早在1991年和1993年，國(guó)務(wù)院兩度發(fā)文強(qiáng)調(diào)“國(guó)有資產(chǎn)占有單位資產(chǎn)拍賣(mài)、轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估”，“但該市國(guó)資管理部門(mén)未經(jīng)審查就作出同意的決定，負(fù)有國(guó)資流失的相關(guān)責(zé)任?！?/p>

他補(bǔ)充說(shuō)，A級(jí)評(píng)估資質(zhì)授予權(quán)力在國(guó)家財(cái)政部，其獲取就像考駕駛執(zhí)照一樣，是否授予以其具備該等級(jí)資產(chǎn)評(píng)估能力為依據(jù)，而不能轉(zhuǎn)讓、更不能由其他任何單位“批準(zhǔn)”，“這事就如同公路局同意甲拿著乙的駕照可以開(kāi)車，一樣的荒唐。某些地方事業(yè)國(guó)資管理的混亂，由此可見(jiàn)一斑?！?/p>

事實(shí)上，當(dāng)前備受爭(zhēng)議的鐵礦石進(jìn)口牌照也潛藏著許多類似的故事。改革開(kāi)放后，外經(jīng)貿(mào)管理部門(mén)和地方政府成立了許多事業(yè)單位編制的國(guó)有進(jìn)出口貿(mào)易公司。上世紀(jì)90年代中后期，隨著政企分開(kāi)改制，大部分最終轉(zhuǎn)制為私營(yíng)公司或外部控制的股份公司，未經(jīng)評(píng)估審查的類似生產(chǎn)許可證、產(chǎn)品進(jìn)口牌照、中介服務(wù)資質(zhì)等國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)也隨之落入其手中。

比如，許多鐵礦石貿(mào)易商僅僅憑借手中的進(jìn)口資質(zhì)，大搞“掮客”生意。需要鐵礦石的企業(yè)，只有找進(jìn)口貿(mào)易商，支付的代理費(fèi)用實(shí)際上就是貿(mào)易商倒賣(mài)的利潤(rùn)。貿(mào)易商一般會(huì)在進(jìn)口價(jià)格基礎(chǔ)上加價(jià)50%～100%。我國(guó)每年進(jìn)口鐵礦石4億～5億噸，倒賣(mài)加價(jià)獲益高達(dá)數(shù)千億元人民幣。一些中國(guó)財(cái)富榜中的“鋼鐵富豪”由此誕生，中國(guó)鐵礦石進(jìn)口市場(chǎng)的混亂也因之而起。

據(jù)此，上述權(quán)威人士告訴本刊記者，從早期貿(mào)易公司、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、新聞出版等經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位，到行業(yè)協(xié)會(huì)、科研院所、文化院團(tuán)以及學(xué)校醫(yī)院科教文事業(yè)單位，無(wú)論是資產(chǎn)改制還是資產(chǎn)管理，一直存在著相當(dāng)程度的國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在兩方面：

在經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理方面：目前財(cái)政部門(mén)主要管事業(yè)單位的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)因?yàn)楦鲉挝粨碛星闆r不一，收益更是無(wú)法統(tǒng)計(jì)造成管理困難，基本處于放任自由缺乏管理狀態(tài)。

例如，事業(yè)單位出租資產(chǎn)的現(xiàn)象非常普遍。很多單位把國(guó)有資產(chǎn)如房產(chǎn)等轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)用途出租、出借，直接將經(jīng)營(yíng)收入納入本單位“小金庫(kù)”，作為職工福利發(fā)放，造成各單位收入差距大，分配不公平突出。

“經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)收益本來(lái)就應(yīng)該歸國(guó)家所有，這樣把國(guó)家利益變成集體利益甚至是個(gè)人利益就是一種國(guó)有資產(chǎn)流失。”他舉例說(shuō)，西部某省行政事業(yè)單位資產(chǎn)出租收入有20多億元，大部分都沒(méi)有上繳財(cái)政由各單位自行處理，流失驚人。

在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理方面：資產(chǎn)配置不均，運(yùn)行效率不高，重使用輕管理，大量的資產(chǎn)處于閑置浪費(fèi)狀態(tài)。很多單位都想多占有資產(chǎn)，辦公設(shè)備樣樣俱全，但長(zhǎng)期閑置。作為固定資產(chǎn)中兩個(gè)最主要資產(chǎn)，房屋、公務(wù)用車在不同行政事業(yè)單位之間配置非常不均。

有單位人均辦公用房超出平均水平數(shù)倍，閑置房產(chǎn)可以拿出去出租。而有單位卻無(wú)房可用，只能靠財(cái)政撥款租借；很多單位公務(wù)車每天除了早晚接送外，都停在單位，但是保險(xiǎn)、維修費(fèi)和司機(jī)的工資福利卻照常開(kāi)支?！斑@種性質(zhì)的流失更可怕?！彼f(shuō)。

令人頭痛的資產(chǎn)評(píng)估

近年來(lái)，為了防止在事業(yè)單位的改制過(guò)程中出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失，財(cái)政部先后出臺(tái)了《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》等六部監(jiān)管規(guī)定，地方財(cái)政部門(mén)也根據(jù)各地實(shí)際出臺(tái)了加強(qiáng)事業(yè)資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)章制度。這其中，首當(dāng)其沖的當(dāng)屬資產(chǎn)評(píng)估。理論上，通過(guò)資產(chǎn)評(píng)估，可以界定資產(chǎn)的價(jià)值，維護(hù)所有者的合法權(quán)益，為實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值、增值起到保駕護(hù)航的作用。

然而，正是這個(gè)被視為防止國(guó)資流失的“最重要一道關(guān)卡”，在現(xiàn)實(shí)中卻是漏洞頻現(xiàn)，操作起來(lái)掣肘頗多。解律師表示，即使排除如前所述故意不做評(píng)估的情況，資產(chǎn)評(píng)估也是個(gè)令人頭痛的問(wèn)題，“要做資產(chǎn)評(píng)估，首先要明確產(chǎn)權(quán)，但產(chǎn)權(quán)不明晰可以說(shuō)是我國(guó)事業(yè)單位的通病。”

文宗瑜也指出，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)事業(yè)單位普遍沒(méi)有“產(chǎn)權(quán)”的概念，歷史上的上收下劃，改革開(kāi)放后尤其是事業(yè)單位組織形態(tài)的變遷，客觀上也造成了產(chǎn)權(quán)模糊的狀況，“簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是無(wú)法分清哪些屬于國(guó)有資產(chǎn)，哪些不屬于國(guó)有資產(chǎn)。主要是因?yàn)樗馁Y產(chǎn)形成非常復(fù)雜，有由財(cái)政撥款形成的，有各種自籌方式形成的，有自行積累形成的，還有依靠借貸形成的?！比绱恕柏S富”的來(lái)源，給資產(chǎn)的評(píng)估帶來(lái)了巨大困難。

“即使明晰了產(chǎn)權(quán)，資產(chǎn)評(píng)估中依舊是問(wèn)題多多?！辈稍L中，一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士告訴本刊記者，“在改制評(píng)估過(guò)程中，單位為了自身利益，都會(huì)想法設(shè)法讓國(guó)有資產(chǎn)‘縮水’?！?/p>

例如，有的單位在資產(chǎn)評(píng)估中虛造數(shù)據(jù)，既不查賬，又不核物，憑空捏造，甚至出現(xiàn)有的單位基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒(méi)有搞竣工結(jié)算，資金、原材料、成品、倉(cāng)庫(kù)物資等都不清楚的怪現(xiàn)象；有的故意對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行高價(jià)低估，或漏估和隱匿不報(bào)，甚至一些單位領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)重干擾評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估工作，強(qiáng)迫評(píng)估機(jī)構(gòu)做出有利于某一方的評(píng)估結(jié)果。這種清算、評(píng)估事實(shí)上成了“走過(guò)場(chǎng)”。

“更難的是對(duì)無(wú)形資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估，到目前為止還沒(méi)有明確的規(guī)定。”這位業(yè)內(nèi)人士表示，雖然無(wú)形資產(chǎn)的作用日益為人們接受，但對(duì)其的管理、計(jì)量、評(píng)估遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于人們對(duì)無(wú)形資產(chǎn)重要作用的認(rèn)識(shí)，“特別是對(duì)無(wú)形資產(chǎn)評(píng)估指標(biāo)體系的認(rèn)識(shí)，早已不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要?！?/p>

接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)，中國(guó)出版集團(tuán)總裁聶震寧感觸頗深。中國(guó)出版集團(tuán)于2004年3月整體轉(zhuǎn)制為“中國(guó)出版集團(tuán)公司”，旗下的人民文學(xué)出版社、商務(wù)印書(shū)館、中華書(shū)局、中國(guó)圖書(shū)進(jìn)出口（集團(tuán)）總公司等出版發(fā)行機(jī)構(gòu)都曾是歷史悠久的“國(guó)字號(hào)”單位，而這正是讓聶震寧感到為難的地方。

“剛剛轉(zhuǎn)企的時(shí)候還不存在這個(gè)問(wèn)題，因?yàn)樗€是國(guó)有資產(chǎn)。一旦改制，有資產(chǎn)交易，就成了無(wú)法回避的問(wèn)題。如果讓國(guó)家級(jí)的出版社去和個(gè)人進(jìn)行股份制合作，那么無(wú)形資產(chǎn)應(yīng)該怎么算，不算肯定是不行的，但究竟算是100億還是1億呢？”這個(gè)問(wèn)題一直讓聶震寧感到頭痛，在他看來(lái)，對(duì)于無(wú)形資產(chǎn)評(píng)估，至少目前在出版業(yè)行業(yè)還沒(méi)有成熟、規(guī)范的做法，相關(guān)制度十分欠缺。

“這絕不僅僅是出版業(yè)等個(gè)別領(lǐng)域的問(wèn)題，早些年，一些研究機(jī)構(gòu)和設(shè)計(jì)院所的改制過(guò)程中，就遇到過(guò)類似的問(wèn)題。”上述業(yè)內(nèi)人士談到，不少事業(yè)單位，尤其是部分新聞出版單位具有很高價(jià)值的無(wú)形資產(chǎn)，相關(guān)的規(guī)定也要求，在改制時(shí)必須對(duì)包括無(wú)形資產(chǎn)在內(nèi)的所有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，“但對(duì)于評(píng)估價(jià)值的確定，并沒(méi)有嚴(yán)格明確的規(guī)定，這就容易造成改制過(guò)程中無(wú)形資產(chǎn)無(wú)法評(píng)估入賬的情況出現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，不少事業(yè)單位在改制時(shí)，對(duì)商標(biāo)、專利、品牌、營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)等無(wú)形資產(chǎn)根本就不進(jìn)行評(píng)估。”這成了一種無(wú)可奈何的漏洞。

糾結(jié)的管理體系

“冰凍三尺，非一日之寒?！苯饴蓭熣J(rèn)為，這種進(jìn)退兩難，追根溯源還是在監(jiān)管體制上出了問(wèn)題。1998年機(jī)構(gòu)改革后，事業(yè)單位由于管理職責(zé)界定不清、認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一造成管理體制長(zhǎng)期缺位。2003年國(guó)有資產(chǎn)改革，明確由國(guó)資委來(lái)負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理。但是事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)卻依然處于“管理盲區(qū)”。

權(quán)威人士介紹說(shuō)，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)雖然名義上由國(guó)家統(tǒng)一所有，但是長(zhǎng)期都是部門(mén)分割管理，單位無(wú)償占用，實(shí)際上無(wú)人對(duì)資產(chǎn)負(fù)責(zé)。產(chǎn)權(quán)不清、出資人缺位、“內(nèi)部人控制”很容易導(dǎo)致管理混亂、大量國(guó)有資產(chǎn)流失。

為此，各地不斷摸索國(guó)有資產(chǎn)管理體制，出現(xiàn)上海、深圳由國(guó)資委負(fù)責(zé)，吉林、四川等省由機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)和大部分省份由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)的管理體制。2006年7月財(cái)政出臺(tái)《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》，才規(guī)范理順事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理體制。這就是目前的三層管理模式：財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)綜合管理工作，主管部門(mén)負(fù)責(zé)本部門(mén)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督，行政單位對(duì)本單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施具體管理。

“雖然政策上規(guī)定各級(jí)財(cái)政是行政事業(yè)性國(guó)資的主管部門(mén)，但是，各級(jí)財(cái)政仍只是一般性的管理指導(dǎo)，對(duì)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、使用、處置等缺乏有效監(jiān)管，難以對(duì)資產(chǎn)的形成和配置實(shí)施宏觀調(diào)控?！蔽淖阼け硎?，受部門(mén)利益導(dǎo)向的影響，實(shí)際管理中出現(xiàn)了財(cái)政部門(mén)、國(guó)資部門(mén)與機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)“三足鼎立”的局面，最終出現(xiàn)了多頭管理與管理“真空”并存的現(xiàn)象，嚴(yán)重制約和影響了整個(gè)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的水平和質(zhì)量。

具體講，有兩方面問(wèn)題。首次，管理目標(biāo)模糊。目前雖然明確管理體制，但是財(cái)政如何進(jìn)行管理還在摸索階段。由于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)“保值增值”的錯(cuò)誤理解，導(dǎo)致實(shí)踐中管理目標(biāo)模糊。對(duì)事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)也片面追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，必然導(dǎo)致社會(huì)公共服務(wù)嚴(yán)重缺失。

“事業(yè)單位是提供公共品或公共服務(wù)的，所以管理目標(biāo)應(yīng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)公平的最優(yōu)化。只有正確理解行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)質(zhì)和目標(biāo)才能找到合適的方法來(lái)管理?！睓?quán)威人士認(rèn)為，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的“保值增值”要從大循環(huán)的角度來(lái)理解，而不是直接通過(guò)種種創(chuàng)收方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，否則就背離事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的根本目標(biāo)。

其次，管理機(jī)制缺乏，不能進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率低下。在資產(chǎn)使用上，缺乏客觀、公正、有效的考評(píng)監(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率低。沒(méi)有對(duì)資產(chǎn)效用進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，就無(wú)法改變資產(chǎn)占用的隨意性；在資產(chǎn)流動(dòng)上，缺乏明確的規(guī)則來(lái)促進(jìn)，導(dǎo)致單位占有實(shí)際變成單位所有；在資產(chǎn)處置上，缺乏規(guī)范處置程序和途徑，導(dǎo)致單位自行隨意處置，造成資產(chǎn)流失。

“財(cái)政預(yù)算軟約束引發(fā)單位占有欲望的無(wú)限擴(kuò)張，導(dǎo)致資產(chǎn)配置不公，浪費(fèi)嚴(yán)重?！睓?quán)威人士強(qiáng)調(diào)，“只有建立一套完整的資產(chǎn)占有、使用、處置、收益上交的實(shí)施細(xì)則才能保證國(guó)有資產(chǎn)的有效利用?！?/p>

三個(gè)層面加快破解

“縱觀世界上發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,在其發(fā)展過(guò)程中,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，都逐步建立和完善了公共資產(chǎn)的管理模式?！睓?quán)威人士認(rèn)為，我國(guó)要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的有效模式,“應(yīng)在法制化程度、集中化程度、分層程度、分類程度、公開(kāi)化程度、社會(huì)化程度等維度作出調(diào)整和創(chuàng)新。”

認(rèn)識(shí)層面，要增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人的國(guó)有資產(chǎn)管理意識(shí)和財(cái)務(wù)管理人員的責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)計(jì)法的規(guī)定，把處理事與處理人結(jié)合起來(lái),使單位負(fù)責(zé)人真正承擔(dān)起管理的責(zé)任，這是解決事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理薄弱的關(guān)鍵所在。

這就需要加強(qiáng)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的法制化建設(shè)，要研究制定事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的綜合性法規(guī)、規(guī)章，規(guī)定事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的目標(biāo)、原則、范圍、程序、組織形式、監(jiān)督檢查以及法律責(zé)任等，確保管理工作規(guī)范化、制度化。

體制層面，首先，建立健全由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)的管理體制，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理符合科學(xué)管理原則，唯有財(cái)權(quán)與事權(quán)有機(jī)結(jié)合，才能多辦事、辦好事；其次，制定規(guī)范化的管理流程，要明確辦法、具體責(zé)任人、陽(yáng)光操作；再有，組織嚴(yán)密的會(huì)計(jì)核算，財(cái)政部門(mén)應(yīng)設(shè)計(jì)專門(mén)報(bào)表要求各事業(yè)單位編報(bào)國(guó)有資產(chǎn)占用、使用的會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表；最后，創(chuàng)建條規(guī)化的專業(yè)監(jiān)督制度，做到事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合。

操作層面，主要包括資產(chǎn)配置、使用、處置、統(tǒng)計(jì)報(bào)告四個(gè)具體方面：在資產(chǎn)配置上，應(yīng)當(dāng)做到資產(chǎn)的配置與事業(yè)單位的履行的職能相適應(yīng)。凡是納入政府采購(gòu)范圍的，必須按照《政府采購(gòu)法》實(shí)行政府采購(gòu)；在資產(chǎn)使用上，對(duì)本單位所占有、使用的資產(chǎn)進(jìn)行定期和不定期的盤(pán)點(diǎn)，將國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任落實(shí)到人；在資產(chǎn)處置上，對(duì)處置大額資產(chǎn)必須報(bào)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)外，其余資產(chǎn)的處置由行政事業(yè)單位的主管部門(mén)審批?！?/p>

防止事業(yè)單位改制中國(guó)有資產(chǎn)流失，根本目的是要推動(dòng)事業(yè)單位改制改革工作的順利進(jìn)行

事業(yè)單位國(guó)資改制重心

文/周紹朋任俊正

事業(yè)單位改制的目的，從根本上講，就是通過(guò)事業(yè)單位的公司化改造，使事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽袷厥袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作規(guī)律的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，更好地得到發(fā)展。因此，在進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，既不能人為地低估，以造成國(guó)有資產(chǎn)流失；同時(shí)也不能高估，給轉(zhuǎn)制后單位的發(fā)展帶來(lái)困難。

對(duì)那些在轉(zhuǎn)制中產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化的單位，要作為防止國(guó)有資產(chǎn)流失的重點(diǎn)。除了要保證資產(chǎn)評(píng)估的客觀公正外，關(guān)鍵是在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)要引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，即通過(guò)競(jìng)拍實(shí)現(xiàn)公平、公正、公開(kāi)。而對(duì)那些實(shí)行公司化改革后產(chǎn)權(quán)不發(fā)生改變，即仍然為國(guó)有單位或國(guó)有控股單位的，則應(yīng)把重點(diǎn)放在國(guó)有資產(chǎn)的保值增值上。

那種不分具體情況的所謂防止國(guó)有資產(chǎn)流失，使得改革遲遲不能進(jìn)行，其結(jié)果，非但防不了國(guó)有資產(chǎn)流失，還可能會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)以其他的方式流失。只有正確認(rèn)識(shí)不同事業(yè)單位的資產(chǎn)狀況和特點(diǎn)，以及這些單位在改制中應(yīng)把握的重點(diǎn)，才能客觀地認(rèn)識(shí)事業(yè)單位改制過(guò)程中的國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題。

與國(guó)有企業(yè)改制一樣，事業(yè)單位改制是一個(gè)涉及到方方面面的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都可能導(dǎo)致改制受阻，或造成國(guó)有資產(chǎn)流失。這就要求在事業(yè)單位改制中，對(duì)涉及到的方方面面的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的思考，借鑒國(guó)有企業(yè)改制的經(jīng)驗(yàn)，正確認(rèn)識(shí)與防止事業(yè)單位改制中的國(guó)有資產(chǎn)流失，推動(dòng)事業(yè)單位改制順利進(jìn)行和改制后健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

三類事業(yè)國(guó)資改制各有重點(diǎn)

看待事業(yè)單位改制過(guò)程中的國(guó)有資產(chǎn)流失，應(yīng)該圍繞事業(yè)單位改制的目標(biāo)，正確認(rèn)識(shí)和深入分析事業(yè)單位的資產(chǎn)狀況。根據(jù)資產(chǎn)與負(fù)債的情況，目前我國(guó)事業(yè)單位的資產(chǎn)狀況大致可以分為三類：

第一類是資不抵債。這類事業(yè)單位往往資產(chǎn)狀況較差，成長(zhǎng)性也較差，甚至有些單位已經(jīng)名存實(shí)亡，不盡快進(jìn)行轉(zhuǎn)制，不但不能實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，而且還會(huì)給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)沉重的包袱。從嚴(yán)格意義上講，這類單位已經(jīng)沒(méi)有凈資產(chǎn)或凈資產(chǎn)為負(fù)，即使把它無(wú)償轉(zhuǎn)讓也談不上國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題。

在這類事業(yè)單位改制中，如何減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，才應(yīng)該是關(guān)注的重點(diǎn)，而不應(yīng)該是如何防止國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題。如果對(duì)此認(rèn)識(shí)不清，忽視了這類單位國(guó)有資產(chǎn)凈值為負(fù)的實(shí)際情況，就可能會(huì)延誤改革的最佳時(shí)機(jī)，包袱非但不能化解，還會(huì)產(chǎn)生更大的包袱。

第二類是資產(chǎn)與負(fù)債大致相當(dāng)，資產(chǎn)狀況一般。在這類事業(yè)單位改制中，關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)該是如何通過(guò)體制機(jī)制的轉(zhuǎn)換，促進(jìn)事業(yè)單位突破瓶頸，實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展問(wèn)題。在這類單位中，實(shí)際上也沒(méi)有什么資產(chǎn)可以流失了。對(duì)這些單位，應(yīng)該通過(guò)轉(zhuǎn)制，使其得到更好的成長(zhǎng)，而不是防止所謂國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題。

譬如，對(duì)于雖然資產(chǎn)狀況一般，但發(fā)展前景卻很好、成長(zhǎng)性也很好的事業(yè)單位，應(yīng)該根據(jù)具體情況，將國(guó)有資產(chǎn)保值增值與企業(yè)生存與發(fā)展結(jié)合起來(lái)；對(duì)于資產(chǎn)狀況確實(shí)一般，發(fā)展前景也不明朗的事業(yè)單位，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的可能性不大，則應(yīng)采取多種形式放開(kāi)搞活。只要能夠做到債務(wù)和資產(chǎn)一起走，無(wú)論怎樣改，都不會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失。加快改革的步伐，無(wú)論對(duì)于事業(yè)單位本身還是對(duì)政府財(cái)政，都會(huì)更為有利。

對(duì)這類事業(yè)單位，過(guò)多強(qiáng)調(diào)防止國(guó)有資產(chǎn)流失，而忽視這類單位國(guó)有凈資產(chǎn)不多甚至為零的實(shí)際情況，不敢進(jìn)行改革，非但起不到防止國(guó)有資產(chǎn)流失的作用，還可能會(huì)阻礙單位的改革和發(fā)展，既不可能實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，也不利于減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第三類是資產(chǎn)大于負(fù)債，資產(chǎn)狀況較好。這類事業(yè)單位在改制中才是防止國(guó)有資產(chǎn)流失的重點(diǎn)。由于這類事業(yè)單位基礎(chǔ)較好，國(guó)有資產(chǎn)的凈值較大，如果改制不規(guī)范，不僅會(huì)直接造成國(guó)有資產(chǎn)流失，而且還會(huì)造成非常惡劣的社會(huì)影響，從而影響整個(gè)事業(yè)單位改制的進(jìn)程。

即使是對(duì)于這類事業(yè)單位，也不能僅以“防”為主，而是要設(shè)法保持其改制后發(fā)展的可持續(xù)性，以達(dá)到國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目的。

如果不能正確認(rèn)識(shí)事業(yè)單位資產(chǎn)實(shí)際狀況，在改制過(guò)程中搞“一刀切”，出臺(tái)的政策過(guò)于僵化，使本該化解的包袱未能及時(shí)化解，表面上看，好像是防止了國(guó)有資產(chǎn)流失，但實(shí)質(zhì)上卻會(huì)進(jìn)一步加大財(cái)政負(fù)擔(dān)，本質(zhì)是另一種形式的國(guó)有資產(chǎn)流失。

借鑒國(guó)企改制堵三漏洞

前些年的國(guó)有企業(yè)，特別是中小企業(yè)改制，總體來(lái)說(shuō)取得了很大的成功，但也有一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。以這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)為借鑒，或許可以大體梳理出事業(yè)單位改制中，可能出現(xiàn)的國(guó)有資產(chǎn)流失途徑。

首先，擬改制單位通過(guò)財(cái)務(wù)造假或“小金庫(kù)”等方式隱匿財(cái)產(chǎn)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。這是國(guó)有企業(yè)改制中國(guó)有資產(chǎn)流失的常見(jiàn)形式。擬改制的企業(yè)通過(guò)財(cái)務(wù)造假，將本不該計(jì)入負(fù)債的項(xiàng)目計(jì)入負(fù)債，將本該計(jì)為資產(chǎn)的項(xiàng)目故意少計(jì)或不計(jì)，建立并隱瞞賬外賬、私設(shè)“小金庫(kù)”，直接造成國(guó)有資產(chǎn)流失。譬如有些單位通過(guò)虛構(gòu)應(yīng)付賬款、違規(guī)大幅計(jì)提折舊、庫(kù)存數(shù)據(jù)作假等方式，將資產(chǎn)做小，負(fù)債做大，使國(guó)有資產(chǎn)的賬面價(jià)值遠(yuǎn)小于實(shí)際價(jià)值，直接侵吞國(guó)有資產(chǎn)。

其次，資產(chǎn)評(píng)估過(guò)程不規(guī)范，國(guó)有資產(chǎn)被低估、賤買(mǎi)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。國(guó)有企業(yè)改制中，尤其是改制初期，一些擬改制企業(yè)與資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)合謀，在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，故意擴(kuò)大不良資產(chǎn)的不良程度，弱化優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的價(jià)值，以低估國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

另外，一些企業(yè)在進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估時(shí)，對(duì)于無(wú)形資產(chǎn)不評(píng)或少評(píng)，把土地價(jià)值低估；國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)不考慮或不客觀考慮資產(chǎn)的增值性等，評(píng)估出的價(jià)值遠(yuǎn)低于實(shí)際價(jià)值，也是常見(jiàn)的國(guó)有資產(chǎn)低估和流失的方式。

在事業(yè)單位改制中，雖然資產(chǎn)評(píng)估已經(jīng)越來(lái)越規(guī)范，但是仍然不能忽視國(guó)有資產(chǎn)被低估、賤買(mǎi)的可能性，尤其是防止知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地等無(wú)形資產(chǎn)、房產(chǎn)等固定資產(chǎn)價(jià)值被低估。由于事業(yè)單位的資產(chǎn)中無(wú)形資產(chǎn)所占的比例可能更大，地理位置又多屬于市內(nèi)繁華地段，無(wú)形資產(chǎn)的評(píng)估本身又相對(duì)復(fù)雜，如果處理不當(dāng)，很容易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

再有，審批及監(jiān)管部門(mén)的工作不規(guī)范、不嚴(yán)格，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。在國(guó)有企業(yè)改制中，一些擬改制企業(yè)鉆審批及監(jiān)管制度的空子，甚至與審批及監(jiān)管部門(mén)的工作人員合謀，侵吞國(guó)有資產(chǎn)。

這些企業(yè)在改制前往往突擊增加成本和費(fèi)用，故意將企業(yè)效益由好做差；在改制過(guò)程中，不按政策規(guī)定程序開(kāi)展工作，該申報(bào)的不申報(bào)或不及時(shí)申報(bào)，該公告的不公告或不及時(shí)公告，如違規(guī)處理優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，資產(chǎn)評(píng)估后不及時(shí)向職工公布結(jié)果，違規(guī)進(jìn)行資產(chǎn)抵押貸款籌措購(gòu)買(mǎi)國(guó)有資產(chǎn)的資金，甚至虛假注資等；在改制后，則違規(guī)稀釋國(guó)有股比例，通過(guò)不同方式造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

這些違規(guī)行為以及其他造成國(guó)有資產(chǎn)流失的行為，也有的是沒(méi)有被審批及監(jiān)管部門(mén)發(fā)現(xiàn)，或者審批及監(jiān)管部門(mén)發(fā)現(xiàn)后不處理或不及時(shí)處理，都或多或少與審批及監(jiān)管部門(mén)的工作不規(guī)范、制度不完善有關(guān)。

由于利益趨動(dòng)，在事業(yè)單位改制過(guò)程中，類似的違規(guī)現(xiàn)象仍然會(huì)存在，仍需要加強(qiáng)審批及監(jiān)管部門(mén)工作的規(guī)范性，嚴(yán)格按照有關(guān)制度辦事，避免因?yàn)楣ぷ鞑灰?guī)范、制度不完善導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

以實(shí)現(xiàn)保值增值為目標(biāo)

為了使這些事業(yè)單位在轉(zhuǎn)制后能夠更好地發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，在轉(zhuǎn)制中還應(yīng)特別注意以下幾點(diǎn)。

首先，圍繞國(guó)有資產(chǎn)保值增值，進(jìn)一步建立健全相關(guān)的法律保障體系，不斷健全和優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)管理體系，不斷凈化資產(chǎn)評(píng)估中介市場(chǎng)，不斷加強(qiáng)政府相關(guān)管理部門(mén)之間的合作，在借鑒國(guó)有企業(yè)改制經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合事業(yè)單位改制的特點(diǎn)，在制度體系建設(shè)方面不斷創(chuàng)新，為事業(yè)單位順利進(jìn)行轉(zhuǎn)制提供制度保障。

其次，圍繞國(guó)有資產(chǎn)保值增值，對(duì)事業(yè)單位改制進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，包括結(jié)合實(shí)際情況，在改制進(jìn)程安排、改制的形式選擇等方面采取更為科學(xué)、靈活的方式。

在國(guó)有企業(yè)改制中，曾經(jīng)一度出現(xiàn)過(guò)“運(yùn)動(dòng)式”的轉(zhuǎn)制情形，政府甚至給定時(shí)間表及改制企業(yè)的數(shù)量指標(biāo)，使得許多企業(yè)為了趕上優(yōu)惠政策，不顧實(shí)際情況，倉(cāng)促改制。在這種倉(cāng)促的運(yùn)動(dòng)式的改制過(guò)程中，難免就會(huì)出現(xiàn)各種漏洞和渾水摸魚(yú)等情況，從而造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

另外，一些地方還曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)對(duì)企業(yè)改制的形式僵化要求，譬如簡(jiǎn)單規(guī)定哪些企業(yè)采取破產(chǎn)的形式，哪些采取國(guó)有股退出的形式等。實(shí)際上，這些規(guī)定并不一定符合企業(yè)的客觀要求，轉(zhuǎn)制后不僅不利于企業(yè)發(fā)展，甚至阻礙企業(yè)的發(fā)展，造成了事實(shí)上的國(guó)有資產(chǎn)流失。

在事業(yè)單位改制中，應(yīng)結(jié)合國(guó)企改制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，采取更為科學(xué)、靈活的方式。對(duì)轉(zhuǎn)制后仍屬于國(guó)有或國(guó)有控股的單位，要通過(guò)轉(zhuǎn)制最大限度地促進(jìn)單位的發(fā)展，通過(guò)發(fā)展實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。