制度制約權力

提升依法行政公信力

“資本市場是規(guī)則先導的市場，對依法行政有必然的要求，近年來我們一直堅持做應做的事、做正確的事、按正確的方法做事、在陽光下做事，用制度制約權力，踐行行政有界、規(guī)則適當、程序規(guī)范和公開透明，不斷提升依法行政的科學性、有效性和公信力。”證監(jiān)會法律部有關負責人日前就證監(jiān)會依法行政工作有關問題接受記者采訪時表示。

公開征求意見提高制度建設質量

負責人介紹，公開向社會公眾征求規(guī)章草案的意見，是資本市場立法工作的一大特色。在制定有關政策時，提高立法透明度、擴大公眾參與度，聽取各方面的不同意見，對于提高制度建設的質量、宣示政策的目標、培養(yǎng)市場的理性，推廣、宣傳相關規(guī)章，增強公眾對有關規(guī)章的認知度和認同度，強化規(guī)章的科學性、可操作性和執(zhí)行力，具有非常重要的作用。

2009年3月，證監(jiān)會發(fā)布《證券期貨規(guī)章草案公開征求意見試行規(guī)則》，進一步規(guī)范證券期貨規(guī)章廢、改、立過程中公開征求意見的程序。

目前這一制度已成為證監(jiān)會科學決策、民主決策機制的有機組成部分，公開征求意見也成為監(jiān)管工作的重要內容。

2009年證監(jiān)會發(fā)布的7部規(guī)章、規(guī)章修正案全部公開征求了意見，占比高達100%。公開征求意見的對象，既涵蓋了上市公司、證券公司、基金管理公司、證券服務機構等不同市場地位、不同利益方向的監(jiān)管對象，也覆蓋了包括投資者在內的社會公眾。同時，公開征求意見文本要求明確，公開征求意見的程序規(guī)范，時間較長，同時特別注重反饋意見的整理、吸收，強化征求意見的效果，并強化公開征求意見的結果反饋。

復議訴訟增強監(jiān)管公信力

“科學完善的制度體系是我會依法規(guī)范開展復議應訴工作的基石，為其發(fā)揮監(jiān)督規(guī)范行政行為和推進依法行政的功能作用提供了保障。”負責人說。

近年來，適應證券期貨監(jiān)管工作特點的一整套制度規(guī)范不斷建立健全，在此基礎上證監(jiān)會還在復議訴訟體制機制方面創(chuàng)新不斷，建立了共同應訴制度、行政復議委員會制度、重大案件報告制度、公職律師制度等新制度新舉措。

為保證復議監(jiān)督獨立性、權威性和專業(yè)性，證監(jiān)會設立行政復議委員會，制定了相應工作規(guī)則，提高依法復議能力。另外，證監(jiān)會還較早建立了公職律師制度，目前全系統(tǒng)獲得公職律師資格的監(jiān)管干部有503人。公職律師代表單位參與出庭應訴成為證監(jiān)會行政應訴工作一大特色，也受到了相關法院的高度肯定。

統(tǒng)計顯示，6年來，證監(jiān)會共辦理行政復議案件150余件，其中作出撤銷、變更決定的22件，變更比為14.67%。2004年以來，已結案的涉及證監(jiān)會的行政訴訟及國務院裁決案件均獲得人民法院和國務院的支持，至今無一例敗訴或被裁決撤銷。

“行政復議、行政訴訟的制度價值在于監(jiān)督保障行政執(zhí)法活動。對發(fā)現(xiàn)的違法或者明顯不當的行政行為，堅決予以撤銷或變更，確保監(jiān)管執(zhí)法行為合法適當，增強其公信力。”前述負責人說，行政復議、行政訴訟作為監(jiān)管執(zhí)法工作的一面鏡子、一把尺子，在化解行政糾紛、反映執(zhí)法工作問題、衡量執(zhí)法工作水平、促進執(zhí)法工作改善方面發(fā)揮不可替代的功能。

建立誠信檔案約束懲戒失信行為

“我國資本市場是在社會經濟體制轉軌過程中建立發(fā)展起來的，當前仍處在新興加轉軌的發(fā)展階段，因此還必須特別重視加強誠信建設。”前述負責人表示，我國資本市場建立以來，特別是《國九條》明確提出要“加強誠信建設”以來，證監(jiān)會一直把加強誠信建設作為資本市場改革發(fā)展的基礎性工作來抓。

證監(jiān)會2008年建成并投入使用了全國統(tǒng)一的資本市場誠信檔案。作為我國資本市場建立以來第一個統(tǒng)一的“黑名單”，截至今年9月底，已記錄了執(zhí)法信息約8500條，涵蓋涉及行政處罰、市場禁入、監(jiān)管措施、紀律處分、立案調查、刑事偵查、證券民事訴訟等7大類別的違法違規(guī)和重大失信行為信息。圍繞誠信檔案的使用，證監(jiān)會在實踐中初步探索出了誠信狀況與行政許可和市場準入掛鉤、誠信狀況與日常監(jiān)管執(zhí)法相結合等一套失信懲戒與約束機制。

負責人稱，下一步監(jiān)管部門還將進一步豐富失信懲戒與約束的內容，并逐步在市場準入、并購重組、業(yè)務創(chuàng)新等領域，落實誠信約束的相關措施，正面引導市場主體遵規(guī)守法、誠實守信，不斷提高資本市場的誠信水平，真正實現(xiàn)“違法失信者受損，誠實守信者得益”。

完善機制細化流程

為依法行政提供堅實制度保障

“資本市場信息透明度高、公眾參與度高、政策敏感度高、社會關注度高，維護資本市場信息公開透明，保護廣大投資者合法權益，保障市場主體公平運用資本市場，既是依法行政、陽光行政的內在要求，也是維護市場‘三公’原則的本質基礎。”

證監(jiān)會辦公廳有關負責人表示，證監(jiān)會6年來不斷完善依法行政的相關制度，已初步建立了一整套制度規(guī)則，規(guī)范細化了工作流程，使有法可依有了堅實的制度保障。

建章立制規(guī)范流程

“近年來我會不斷完善依法行政的相關制度，已初步建立了一整套制度規(guī)則。”負責人表示，在行政許可受理方面，先后制定了《行政許可實施程序規(guī)定(試行)》、《行政許可實施程序指引》等相關規(guī)定，去年來對《行政許可實施程序規(guī)定》進行了針對性修訂。

監(jiān)管信息公開方面，制定了適應市場特征的《中國證監(jiān)會證券期貨監(jiān)督管理信息公開辦法》，明確了監(jiān)管信息公開的主管部門、公開的范圍、保密審查機制、監(jiān)督考核機制及相關工作機制，促進了我會信息公開工作的全面規(guī)范。

信訪工作方面，制定了《中國證券監(jiān)督管理委員會信訪工作規(guī)則(試行)》、《關于進一步加強和完善證監(jiān)會機關信訪工作的意見》和《關于進一步加強證券期貨監(jiān)管系統(tǒng)信訪工作的意見》，有力保障了投資者合法權益，規(guī)范和提升了信訪工作水平。

同時，證監(jiān)會不斷創(chuàng)新探索工作方法，細化工作流程，進一步規(guī)范工作人員行為，促進行政許可受理、監(jiān)管信息公開和信訪工作更加公開、透明，更好地為投資者提供全方位服務。

在行政許可受理方面，加強了受理人員工作制度建設；建立了受理處月報、季報、年報制度以及受理人員例會制度；建立了部門協(xié)作制度。在監(jiān)管信息公開方面，制定規(guī)范性文件明確各部門的責任、義務，編制了信息公開目錄，并在證監(jiān)會外網公開了監(jiān)管信息相關工作流程，近年來還大膽推行行政審批事項工作進度流程全公開，自覺接受輿論和社會監(jiān)督。在信訪工作方面，確保信訪事項樁樁有人管、件件有著落、事事有回音，建立了信訪事項受理制度，規(guī)范信訪事項辦理程序，建立重大信訪事項報告、通報制度和信訪事項催辦督辦制度。

堅持依法治市強化責任落實

“六年來，我會始終把堅持依法行政作為市場基礎性工作，堅持依法治市，強化組織領導，強化責任落實，強化制度保障，做了大量工作。”負責人表示。

從2004年7月至2010年9月，證監(jiān)會共接收各類行政許可申請11943件，受理10861件；共發(fā)出補正通知2527件，一次反饋通知3559件，二次反饋通知307件；送達行政許可批復9601件。

從2008年5月1日至2010年9月，共主動公開監(jiān)管信息29215條，受理監(jiān)管信息公開申請32件。同時，證監(jiān)會機關信訪辦平均每年接聽電話20000余個、接辦來信4000余件、接待來訪1000余人次、處置集體訪數百人次，信訪事項按期限回復率達到了98%以上。

負責人稱，證監(jiān)會依法行政工作近年來有了較好發(fā)展，總結其主要經驗有以下三個方面：

第一，領導重視是強化依法行政工作的前提保障。證監(jiān)會領導對依法行政工作高度重視，會黨委多次召開會議研究部署依法行政工作，會黨委成員經常就信訪問題進行批示，關注信訪事項辦理情況。證監(jiān)會還專門成立了信息公開工作領導小組，有力推動信訪、信息公開及受理工作依法行政的發(fā)展。

第二，堅持依法合規(guī)是實現(xiàn)依法行政的重要基礎。制度完善和流程細化使得證監(jiān)會各項工作層層有依據，層層有責任，每一步工作都合法合規(guī)、有序開展。信訪工作中針對我國中小投資者風險意識淡薄、法律知識不足的情況，遇及涉法涉訴事項，堅持依法信訪、慎重把握的原則，引導信訪人通過法律途徑解決問題，引導投資者提高依法維權意識。

第三，強化責任意識和服務意識是實現(xiàn)依法行政的重點和依據。在行政許可受理和信息公開工作中，制作了申請人須知，定期進行問卷調查，及時了解申請人需求和意見建議。各級信訪工作人員牢固樹立責任和法規(guī)意識，切實做到了事事有依據、人人有責任；職能部門也能夠認真調查處理每一件信訪事項，除重大、復雜問題外，都能在規(guī)定期限內作出答復。

發(fā)揮專家決策功能

實現(xiàn)發(fā)行審核規(guī)范民主透明

證監(jiān)會發(fā)行部有關負責人日前就依法行政有關問題接受媒體采訪時表示，發(fā)審委制度是我國股票發(fā)行制度的重要組成部分，該制度保障了專家實質性決策功能的發(fā)揮，促進了科學決策過程的實現(xiàn)，而發(fā)行部通過多年實踐總結出的分工制約、信息公開等制度和做法也保障了發(fā)行審核過程的民主和透明。

專家決策制度促進科學決策

“對一項證券發(fā)行申請是否符合發(fā)行條件進行審核，需要具備法律、會計、金融等多方面的知識，需要綜合各方面的情況進行裁量和判斷。為了做到科學決策，發(fā)行審核中引入了一項重要的制度，即發(fā)行審核委員會專家決策的制度。”負責人表示，發(fā)審委制度是我國股票發(fā)行審核制度的重要組成部分，最鮮明地體現(xiàn)了專家決策機制。

首先，專業(yè)的人員結構為發(fā)審委專家決策機制奠定了組織基礎，目前正在履職的第十二屆發(fā)審委員共25人，其中的17名專職委員中有5名律師，9名會計師，1名資產評估師，2名交易所監(jiān)管人員；還有8名兼職委員來自基金公司、國家部委、高校和監(jiān)管機構。

其次，縝密的程序設計為發(fā)審委專家決策機制提供了制度支持，發(fā)審委會議要求委員制作工作底稿，實行獨立審核，發(fā)審會前委員不對企業(yè)情況進行溝通，避免影響；在發(fā)審委會議上充分討論，并進行投票表決。

再者，廉潔從政的系列要求為發(fā)審委專家決策機制提供了紀律保障，《中國證券監(jiān)督管理委員會發(fā)行審核委員會辦法》，《關于印發(fā)〈關于加強發(fā)審委委員監(jiān)督工作的若干意見(試行)〉的通知》等對發(fā)審委員的勤政廉政工作提出了明確要求，明確了會內監(jiān)督制度。

“從改革后六年多的實踐來看，發(fā)審委在貫徹‘三公’原則、專業(yè)把關、提高上市公司質量、提高整個發(fā)行審核的公信力等方面，確實發(fā)揮了應有的作用。”負責人說。

分工制約做到民主決策

據介紹，為加強內部控制，發(fā)行部建立了嚴格的內部分工和制約機制，以及集體決策的工作制度，通過審核人員之間、處室之間、發(fā)行部與發(fā)審委員之間的分工配合，通過反饋會、初審會等會議制度，達到控制審核風險、確保發(fā)行核準工作嚴格依法合規(guī)進行的目標。

具體而言，審核人員之間的分工配合形成了“雙審制”的制度安排，每家企業(yè)的審核工作由兩名審核人員負責；發(fā)行審核工作由發(fā)行部下設七個處室分工負責，個別處室不能獨自行使核準權力，體現(xiàn)了分工和制衡的原則；在發(fā)行部與發(fā)審委的協(xié)作上，雖然《證券法》僅規(guī)定發(fā)審委要提出審核意見，最終核準權在證監(jiān)會，但在實際核準工作中，只有發(fā)審委審核通過的，證監(jiān)會方予以核準。

另外，為避免個人濫用核準權力，還建立了集體決策機制，審核中涉及的法律、財務、信息披露等事項，均需由會議決定；在發(fā)行審核中，發(fā)行監(jiān)管部不僅強調內部處室之間相互制約，也積極主動地加強與會內有關部門和會外有關單位的溝通協(xié)調，形成了強有力的外部約束。

公開信息實現(xiàn)透明決策

負責人表示，在促進行政許可工作公開透明方面，證監(jiān)會發(fā)行部在股票發(fā)行實施核準制的情況下，公開了證券發(fā)行條件和程序，公開了行政許可有關信息，盡量做到程序透明。

根據核準制的要求，發(fā)行部明確了證券發(fā)行的條件和核準程序，2006年兩法修訂后，對以往發(fā)行條件和核準程序進行歸納整理，制定了一系列部門規(guī)章，對股票和公司債券的發(fā)行條件和核準程序進一步予以完善。目前，發(fā)行條件和核準程序已經全部向社會公開，發(fā)行部沒有內部掌握的標準和條件。

與此同時，發(fā)行部還逐步行政許可有關信息，做到程序透明，包括提前在證監(jiān)會外網公開發(fā)審會有關信息，并在發(fā)審會后當日公布審核結果；實施招股說明書(申報稿)預先披露制度，使投資者更早了解公司情況，有效發(fā)揮社會監(jiān)督作用；實施保薦代表人注冊公示制度，在受理保薦代表人注冊申請后，即將有關注冊申請在網站公示，接受監(jiān)督等。

據統(tǒng)計，自2009年6月推出新股發(fā)行體制改革恢復新股發(fā)行至今年8月底，共有232家企業(yè)在主板和中小企業(yè)板安排發(fā)行，共籌集資金4757億元；221家上市公司進行再融資，籌集資金4561億元。2010年新注冊保薦機構1家，保薦代表人217人，截至目前，注冊的保薦機構71家，保薦代表人1509人。

健全審核機制

實現(xiàn)權力有效制衡

“證監(jiān)會創(chuàng)業(yè)板發(fā)行監(jiān)管部(下稱創(chuàng)業(yè)板部)自2009年6月11日籌建以來，一直致力于嚴格工作規(guī)程，構建內部、外部相結合的權力有效制約體系，對于以‘披露為本’的創(chuàng)業(yè)板市場，陽光是最好的消毒劑。”證監(jiān)會創(chuàng)業(yè)板部有關負責人表示。

負責人表示，截至2010年9月21日，創(chuàng)業(yè)板部共受理創(chuàng)業(yè)板首發(fā)申報企業(yè)360家。其中，提請發(fā)審會審核180家，通過145家，通過率80.56%，未通過35家；過會待發(fā)行15家，已發(fā)行130家，已上市120家，共籌資854億元；尚未提請發(fā)審委審核的180家企業(yè)中，已開初審會10家，已開反饋會133家，待開反饋會3家，終止審查34家。

嚴格工作規(guī)程實現(xiàn)內外結合權力制約

負責人介紹，創(chuàng)業(yè)板部證券法有關規(guī)定，制定了發(fā)行審核規(guī)程，將發(fā)行審核工作分為初審、反饋會、見面溝通會、落實反饋意見、預披露、初審會、發(fā)審會、落實發(fā)審委審核意見、會后事項、行政許可批復(決定)等十個環(huán)節(jié)。各環(huán)節(jié)相互銜接、相互制衡。

“創(chuàng)業(yè)板市場體現(xiàn)了‘披露為本’，陽光是最好的消毒劑。”負責人稱，針對創(chuàng)業(yè)板上市企業(yè)的特點，創(chuàng)業(yè)板部的審核工作尤其注重公開透明和執(zhí)法公平。以信息披露為核心，依法進行合規(guī)性審核；建立健全了公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制；依法向社會公開包括發(fā)行條件和發(fā)行程序在內的創(chuàng)業(yè)板發(fā)行監(jiān)管規(guī)則體系，杜絕暗箱操作和監(jiān)管套利；同時暢通專業(yè)溝通渠道，審核靜默期后，除見面溝通會外，保薦機構、發(fā)行人還可與審核員、審核處負責人或部門領導預約，在工作時間至辦公場所進行面對面溝通。

同時，為發(fā)揮公眾監(jiān)督作用，加強權力的外部制約，還強化了預披露制度，目前已累計完成180家公司的預披露工作；依法及時處置重大事件，同時重視信訪(含媒體質疑等)核查，做到了有舉報(質疑)必有反應。

“截至目前，我部共收到203封舉報信(涉及115家企業(yè))，其中已辦結188件(辦結率92.61%)，其余15封舉報信正在處理中。”負責人說。

作為政務公開不可或缺的組成部分，創(chuàng)業(yè)板部還特別注重媒體溝通工作，2009年7月26日創(chuàng)業(yè)板首日受理、9月17日第1次創(chuàng)業(yè)板發(fā)審委工作會議等重大事件均對媒體開放，針對創(chuàng)業(yè)板市場的新情況、新問題也及時向媒體和業(yè)界公開，維護了證券市場的公信力。

將成立專家咨詢委員會

作為創(chuàng)業(yè)板發(fā)行審核工作的特色之一，科學、透明、規(guī)范的專家決策機制保證了該部門依法行政工作的有效開展。

創(chuàng)業(yè)板同主板一樣建立了發(fā)審委制度，嚴格創(chuàng)業(yè)板發(fā)審委員遴選機制，創(chuàng)業(yè)板發(fā)審委與發(fā)行審核部門是一個有機整體，在審核工作上互為補充，其工作機制保持與主板發(fā)審委做法一致，主要體現(xiàn)出公開透明、程序公平民主、權責明晰、嚴格執(zhí)行承諾和回避制度，進一步強化了委員的問責和監(jiān)督機制。

另外，作為另一大“創(chuàng)業(yè)板特色”，創(chuàng)業(yè)板部還將建立專家咨詢委員會制度。

“經國務院同意，我會擬聘請戰(zhàn)略性新興產業(yè)等領域的行業(yè)專家組成創(chuàng)業(yè)板專家咨詢委員會，對發(fā)行審核職能部門和創(chuàng)業(yè)板發(fā)行審核委員會在審核工作中遇到的難以判斷的專業(yè)問題，將向咨詢委委員或其推薦的行業(yè)專家進行咨詢，協(xié)助了解申請企業(yè)及其所處行業(yè)的真實狀況。”負責人表示，該專家咨詢委員會即將于近期成立。

據悉，創(chuàng)業(yè)板咨詢委將持續(xù)跟蹤國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)總體發(fā)展狀況并提供有關報告，證監(jiān)會還將邀請咨詢委委員和其他專家舉辦講座、專業(yè)培訓、研討等，加強證監(jiān)會與國務院其他相關部委、戰(zhàn)略性新興產業(yè)相關專家及市場人士的溝通交流，形成全社會共同關心、支持創(chuàng)業(yè)板市場建設的良好氛圍，促進創(chuàng)業(yè)板市場的長期健康穩(wěn)定發(fā)展。

審核過程“陽光化”

積極接受社會監(jiān)督

證監(jiān)會機構部有關負責人就貫徹落實依法行政有關工作接受媒體采訪時表示，隨著資本市場不斷改革發(fā)展，近年來機構部行政許可審核工作發(fā)生了較大變化，歷史上曾階段性存在的問題得到徹底解決，到9月末所有行政許可事項全部按期完成，審核工作體現(xiàn)出了標準統(tǒng)一、規(guī)范公正、相互制衡、簡化便民、公開透明等特點。

解決歷史問題形成六項基本理念

負責人介紹，證監(jiān)會機構部嚴格執(zhí)行《行政許可法》和證監(jiān)會行政許可審核規(guī)定和要求，不斷完善審核工作，經過近6年努力已徹底解決了歷史上曾經階段性存在的審核過程不夠透明、審核標準不完全統(tǒng)一、審核周期長、審核案件積壓等問題，逐步探索形成了行政許可審核6項基本理念和工作要求。

即標準、條件和程序明確、清晰，可衡量且全部公開；從受理到最終結果，全過程責任明確、流程明確、紀律明確，要求與過程最大程度公開；新情況、新問題，通過首例、個案論證分析，提出處理辦法，按程序確定，之后一體遵循；具備條件的及時下放審核權，各證監(jiān)局應當建立并有效實施統(tǒng)一標準、流程和公開措施；監(jiān)管檔案、日常監(jiān)管結果為審核工作基礎，應與之密切結合，有機互動；行政審核不是唯一工具，注重其他措施、機制的建設和運用，探索替代工具，在符合監(jiān)管目標前提下適時適當并持續(xù)的減少審核事項。

標準統(tǒng)一公正審核公開透明接受監(jiān)督

證監(jiān)會機構部目前主要負責證券公司、證券投資咨詢機構、證券資信評級機構12項法定行政許可審核事項。負責人表示，該部門審核工作的具體做法和特點表現(xiàn)為下述7個方面。

一是標準統(tǒng)一，不搞個案。堅持按法定標準審核，2004年以來參與制定的1個行政法規(guī)、5個部門規(guī)章，出臺的16個規(guī)范性文件和15個審核工作指引全部對外公開；審核實踐中，對同類問題同樣處理，公平對待申請人，不搞歧視和差別待遇，同時不斷調整審核標準和政策與市場變化相適應。

二是流程管理，公正審核。針對行政許可審核工作建章立制，共制訂1個審核工作流程，15項審核工作制度，16件審核工作底稿，使審核工作實現(xiàn)了標準化、程序化、表格化。同時實施靜默、回避、集體會商等制度，加強流程控制，保證所有審核在法定期限內審結。截至2010年9月28日，265件行政許可事項全部按期完成。

三是公開透明，接受監(jiān)督。機構部全部15項行政許可的審核依據、條件、程序、期限和申請材料目錄、示范文本等，及全部行政許可審核決定均在證監(jiān)會外網公開，方便申請人和社會公眾查詢。今年1月5日，全部證券機構類行政許可的申請審核情況也開始在證監(jiān)會網站披露并每周更新，實現(xiàn)了行政許可審核進程的公開。

四是程序簡化，便民審核。為提高效率，簡化了申請材料、工作環(huán)節(jié)、審核程序，同時加強溝通交流，公開行政許可審核進程，大大減少了申請人的來訪數量。對于申請人必須來訪的事項，也建立了來訪登記制度，并明確接待要求。

五是減少項目， 權力下放。對審核要點明確、疑難問題較少、與一線監(jiān)管緊密結合的常規(guī)審核事項，逐步授權派出機構審核，6年來共有6項行政許可授權派出機構；同時適時、適當并持續(xù)減少行政許可審核事項，近6年共減少5項行政許可。今年，機構部仍在研究進一步減少行政許可審核事項和下放審核權限事宜。

六是分工協(xié)作，相互制衡。規(guī)定部門內所有行政許可事項均實行復核制，所有行政許可事項都要查詢監(jiān)管檔案和誠信記錄，征詢證監(jiān)局意見，會商部內相關處室，集體決策；對于新業(yè)務和部分新產品，則明確證監(jiān)會、自律組織、證監(jiān)局審核論證相關職責，分工協(xié)作。