《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)的一大亮點(diǎn)，就是規(guī)定了行政訴訟的救濟(jì)途徑。但受傳統(tǒng)的行政訴訟理念所困，在受理問題上還存在一些認(rèn)識上的誤區(qū)，有必要對此加以厘清。

[1]受理政府信息公開行政案件是否超出了法定的受案范圍

有觀點(diǎn)認(rèn)為，法院受理與政府信息公開有關(guān)的行政案件，是基于行政機(jī)關(guān)的邀約，實(shí)際上超出了法定的受案范圍。筆者認(rèn)為，這種理解不準(zhǔn)確。在我國行政訴訟法第十一條第一款所列舉的可訴行政行為的種類中，確實(shí)找不到與政府信息公開案件相匹配的內(nèi)容，但該條款并非受案范圍的全部。行政訴訟法對受案范圍的完整規(guī)定，是概括加列舉再加排除，另還可通過具體法律法規(guī)補(bǔ)充。后者體現(xiàn)在第十一條第二款：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！比绱艘?guī)定，意在對受案范圍循序漸進(jìn)、逐步擴(kuò)大，哪些擴(kuò)大則取決于單行法的特別授權(quán)，《條例》就屬于這種單行法。所以，受理政府信息公開行政案件，不僅是《條例》的規(guī)定，也是行政訴訟法的授權(quán)，并未超出法定的受案范圍。

[2]對條例第三十三條第二款中“具體行政行為”的理解

《條例》第三十三條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！逼渲小熬唧w行政行為”的表述是對行政訴訟法的沿用。按照傳統(tǒng)理解，具體行政行為是指行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等針對特定人和事直接引起權(quán)利義務(wù)法律效果的行為，但政府信息公開是一種非常特殊的行政活動，如果把它硬往“具體行政行為”里套，就會認(rèn)為行政機(jī)關(guān)公開不公開政府信息，既不對申請人的權(quán)利產(chǎn)生影響，也沒有給申請人增加義務(wù)，因而是不可訴的。

這些模糊認(rèn)識有必要澄清。傳統(tǒng)行政行為的方式是干預(yù)行政，即指干預(yù)人民權(quán)利，限制其自由或財產(chǎn)，或課以人民義務(wù)或負(fù)擔(dān)，但隨著國家職能的轉(zhuǎn)變，積極主動地向人民提供最大的服務(wù)與照顧已成為國家首要任務(wù)。因此，服務(wù)行政（或稱作給付行政）的理論體系應(yīng)運(yùn)而生。政府信息公開正是在服務(wù)行政的背景下出現(xiàn)的一種新的行政活動方式。黨的十七大提出明確要求:“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！睖丶覍毧偫碓趯ㄔO(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)涵進(jìn)行的界定中，“發(fā)布公共信息”就赫然在列。《條例》第一條在規(guī)定立法目的時也有這樣的表述——“充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用”。政府信息公開應(yīng)屬于服務(wù)行政或給付行政的一種。另外，從行政法律行為和行政事實(shí)行為的分類來看，前者是行政主體以實(shí)現(xiàn)某種特定的法律效果為目的而實(shí)施的行為，如行政處罰、行政許可、行政命令等等；后者指行政主體以不產(chǎn)生法律約束力而以影響或改變事實(shí)狀態(tài)為目的實(shí)施的行為，其只導(dǎo)致事實(shí)上的后果，該后果可能是特定法律后果的條件。行政事實(shí)行為作為軟性或柔性行政，非常切合有關(guān)行政主體和行政相對人之間關(guān)系的現(xiàn)代認(rèn)識，其作用是促進(jìn)合作、理解、接受，解決沖突，落實(shí)透明、基本權(quán)利保護(hù)和比例性等。它扮演著越來越重要的角色，不僅緣于行政事務(wù)的持續(xù)擴(kuò)張與行政實(shí)務(wù)的發(fā)展，也基于國家和社會不斷向給付行政與信息社會發(fā)展。政府信息公開行為被視為典型的行政事實(shí)行為。若墨守“無行政處分即無法律救濟(jì)”的原則，事實(shí)行為將無法經(jīng)由行政訴訟獲得法律監(jiān)督。但行政訴訟救濟(jì)途徑應(yīng)隨著行政行為模式的增加而擴(kuò)張，在一些國家和地區(qū)，一般給付訴訟就是針對事實(shí)行為而設(shè)立的一種訴訟類型。

由以上分析可知，《條例》第三十三條第二款盡管照搬了行政訴訟法關(guān)于具體行政行為的表述，但其內(nèi)涵和外延發(fā)生了重大變化，絕對不可按照傳統(tǒng)的理解來對待對于政府信息公開行為的起訴。事實(shí)上，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》已經(jīng)放棄對于具體行政行為概念進(jìn)行界定的努力，而代之以籠統(tǒng)地使用“行政行為”的概念（其中包括行政事實(shí)行為），以求擴(kuò)大其內(nèi)涵，進(jìn)而拓展行政訴訟的受案范圍，以適應(yīng)行政活動方式的不斷發(fā)展和豐富，滿足公民日益增長的司法需求和司法實(shí)踐的需要。最高人民法院2004年《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》所列舉的行政行為種類達(dá)27種之多，而且包括了行政給付、行政合同、行政允諾等行政處分以外的行為。

[3]對條例第三十三條第二款中“合法權(quán)益”的理解

《條例》第三十三條第二款關(guān)于“認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益”的表述，沿用了行政訴訟法第二條和第四十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定。如何理解這里的“合法權(quán)益”？實(shí)踐中有觀點(diǎn)認(rèn)為：行政訴訟的受案范圍主要限于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)或其他法律規(guī)定的權(quán)利，《條例》作為行政法規(guī)也不直接創(chuàng)設(shè)權(quán)利，因此，只有當(dāng)政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)時，公民、法人或其他組織才能尋求法律救濟(jì)。筆者對此難以茍同：

第一，行政訴訟法第十一條第一款關(guān)于受案范圍的列舉，的確局限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。但如前所述，這種列舉只是行政訴訟法對于受案范圍規(guī)定的部分內(nèi)容，該法第二條“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，是關(guān)于受案范圍總的概括性規(guī)定，使用的就不是“人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)”的概念；第十一條第二款關(guān)于“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”的規(guī)定，授權(quán)也沒有限定在人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的范圍?？梢岳斫?，行政訴訟法在受案范圍上采取的是先開一個小口，然后根據(jù)時代的發(fā)展、權(quán)利的需要、司法經(jīng)驗(yàn)的積累，再求通過單行法律、法規(guī)的規(guī)定，逐步放開。作為一部行政法規(guī)，《條例》并沒有將“合法權(quán)益”局限在人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)方面。

第二，行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯的是公民、法人或其他組織的哪一類“合法權(quán)益”？從《條例》第一條規(guī)定“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息……”的表述看，這種權(quán)利顯然超出了人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的范疇。世界許多學(xué)者認(rèn)為，公眾獲得政府信息的權(quán)利是一項(xiàng)基本人權(quán)，“知情權(quán)”隱含在憲法所規(guī)定的“表達(dá)自由”當(dāng)中。我國憲法所列的公民基本權(quán)利中就有屬于表達(dá)自由的項(xiàng)目，《條例》規(guī)定“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”并非沒有憲法依據(jù)，也并非在以行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)權(quán)利。有研究者提出，《條例》沒有表述為“……的權(quán)利”，不應(yīng)把“依法獲取政府信息”理解為《條例》所保護(hù)的一種公民權(quán)利；《條例》僅創(chuàng)設(shè)了政府信息公開的義務(wù)，這一義務(wù)并不必然導(dǎo)致知情權(quán)受到法律保護(hù)。但法律義務(wù)和法律權(quán)利共同構(gòu)成法律的基本內(nèi)容，既可規(guī)定也可隱含在法律規(guī)范中。以此為觀照，《條例》所說的“合法權(quán)益”究竟是一種什么權(quán)利，“依法獲取政府信息”究竟是不是一種權(quán)利，在權(quán)利遭到侵害時可不可以提起行政訴訟以求得救濟(jì)，應(yīng)不是問題。當(dāng)然，法院在裁判文書中不必直接使用“知情權(quán)”的字樣或直接表述為“依法獲取政府信息的權(quán)利”，就用《條例》的原話“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”，同樣能夠厘清已隨時代發(fā)生變遷的“合法權(quán)益”內(nèi)涵。