行政訴訟的被告是指被原告起訴指控侵犯其行政法上的合法權(quán)益和與之發(fā)生行政爭議，而由人民法院通知應(yīng)訴的行政主體。必須明確，行政訴訟的被告不是行政機關(guān)的工作人員，而是行政機關(guān)本身。在行政訴訟中，行政主體始終作為被告，這是行政訴訟的一大特點。根據(jù)行政訴訟法和最高院有關(guān)司法解釋的規(guī)定，行政主體作被告的情況主要有以下幾種：

　　1、作出具體行政行為的行政機關(guān)作被告。

　　作出具體行政行為的行政主體作被告主要有以下幾類：（1）“公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告”； “兩個以上行政機關(guān)作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機關(guān)是共同被告”；（2）“經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告”；“復議機關(guān)在法定期間內(nèi)不作復議決定，當事人對原具體行政行為不服向人民法院起訴的，應(yīng)當以作出原具體行政行為的行政機關(guān)為被告”。值得注意的是，公民、法人或其他組織對行政機關(guān)與非行政機關(guān)共同署名作出的處理決定不服，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當以作出決定的行政機關(guān)為被告，非行政機關(guān)不能作被告。

　　2、改變原具體行政行為的復議機關(guān)作被告。

　　公民、法人或其他組織在起訴前，先按有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進行復議或選擇了先行復議，而復議機關(guān)改變原具體行政行為的，即視為復議機關(guān)作出了新的具體行政行為，所以，原告提起行政訴訟時，就必須以該復議機關(guān)為被告。

　　什么情形屬于復議機關(guān)“改變”了原具體行政行為呢？一般說來，（1）復議機關(guān)改變了原具體行政行為所認定的事實；（2）復議機關(guān)改變了原具體行政行為所適用的法律、法規(guī)或者規(guī)定；（3）復議機關(guān)改變了原具體行政行為的處理結(jié)果，即撤銷、部分撤銷或變更原具體行政行為。在這三類情況下，即視為復議機關(guān)改變了原具體行政行為，而作出了一個新的處理決定。

　　此外，復議機關(guān)如在法定期間內(nèi)不作復議決定的，當事人是對復議機關(guān)這種不作為的行為不服提起訴訟的，應(yīng)當以復議機關(guān)為被告。

　　3、由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行為，該組織是被告。

　　有的組織原來不具有行政管理職權(quán)，但法律、法規(guī)授予了它在某一行政事務(wù)方面的管理權(quán)，公民、法人或其他組織如認為該組織所作的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益、應(yīng)以該組織為被告提起訴訟。例如，《食品衛(wèi)生法》規(guī)定：縣級以上衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢查所為食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，有權(quán)對違反食品衛(wèi)生法情節(jié)嚴重的個人或組織，給予行政處罰。該衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所就是由法律、法規(guī)授權(quán)的這類組織。

　　4、委托某一組織作出具體行政行為的，委托的行政機關(guān)是被告。

　　行政訴訟法25條規(guī)定：“由行政機關(guān)委托的組織所作的具體行為，委托的行政機關(guān)是被告”。例如：鄉(xiāng)政府委托某村民委員會行使某項行政職權(quán)，該村委會按照委托的權(quán)限作出某一具體行政行為，行政相對人對此不服的，必須以該鄉(xiāng)政府為被告提起訴訟。這就是行政法上的“權(quán)利可以委托、責任不能豁免”的原則的具體體現(xiàn)。值得注意的是，行政機關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當視為委托。當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以該行政機關(guān)為被告。

　　5、行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)作出具體行政行為的，該行政機關(guān)是被告。

　　公民、法人或其他組織對行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)作出的具體行政行為不服，向人民法院起訴的，應(yīng)以該行政機關(guān)為被告。但是，有的法律、法規(guī)對行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)有作出具體行政行為的授權(quán)，在此時，可以比照“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”，直接以該內(nèi)設(shè)機構(gòu)或派出機構(gòu)為被告。例如，《治安管理處罰條例》賦予公安派出所作出警告、50元以下罰款的權(quán)力。