2008年9月12日的行政·執(zhí)行版刊登了陳建偉同志撰寫的《行政復(fù)議前置下訴訟對象之確立》一文，作者就此提出了自己的不同觀點(diǎn)。

復(fù)議前置又稱“窮盡行政救濟(jì)”，是指依照法律、法規(guī)的規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，必須先向復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，才可以向人民法院提起行政訴訟。即在復(fù)議前置的情形下，當(dāng)事人未經(jīng)復(fù)議不能直接向人民法院提起行政訴訟。

當(dāng)事人在對復(fù)議前置的行政行為提起行政訴訟時應(yīng)當(dāng)如何確定起訴對象是個比較復(fù)雜的問題，在理論界和實(shí)務(wù)界均有較大的爭議。主要有以下四種不同觀點(diǎn)：

一是在復(fù)議前置情形下，復(fù)議機(jī)關(guān)對當(dāng)事人提出的復(fù)議申請作出不予受理決定的，應(yīng)當(dāng)以該不予受理決定為對象提起行政訴訟；復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)不履行復(fù)議的法定職責(zé)為由提起行政訴訟。

二是在復(fù)議前置情形下，復(fù)議機(jī)關(guān)對當(dāng)事人提出的復(fù)議申請作出不予受理決定或者復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定的，應(yīng)當(dāng)以原行政行為為對象提起行政訴訟。

三是在復(fù)議前置情形下，復(fù)議機(jī)關(guān)對當(dāng)事人提出的復(fù)議申請作出不予受理決定或者復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定的，當(dāng)事人可以選擇不予受理決定、不履行法定職責(zé)或者原行政行為之中的任意一個提起行政訴訟，即當(dāng)事人對起訴對象具有選擇權(quán)。

四是在復(fù)議前置情形下，以司法審查對象是否涉及被訴行政行為的合理性問題為標(biāo)準(zhǔn)，確定不同的起訴對象。如果審查對象僅涉及被訴行政行為的合法性問題，不涉及合理性問題時，可以由當(dāng)事人在原行政行為和復(fù)議行為之間自主選擇起訴對象；如果審查對象既涉及被訴行政行為的合法性問題又涉及合理性問題時，應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)當(dāng)事人選擇復(fù)議行為作為起訴對象。

筆者認(rèn)為，對復(fù)議前置的行政行為提起行政訴訟時如何確定起訴對象的問題，應(yīng)當(dāng)區(qū)分以下三種情況：

一是在復(fù)議前置情形下，復(fù)議機(jī)關(guān)對當(dāng)事人提出的復(fù)議申請作出不予受理決定的，應(yīng)當(dāng)以該不予受理決定為對象提起行政訴訟，而不能以原行政行為為對象提起行政訴訟。

主要依據(jù)和理由是：行政訴訟法第三十七條第二款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。”這里的“法律、法規(guī)的規(guī)定”主要體現(xiàn)為行政復(fù)議法第三十條第一款、稅收征收管理法第八十八條第一款、工傷保險(xiǎn)條例第五十三條等規(guī)定。法律、法規(guī)之所以將自然資源確權(quán)類行政行為以及專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性強(qiáng)的行政行為納入復(fù)議前置的范圍，主要是為了充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識和管理經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢，充分利用行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，方便高效地化解行政爭議，降低當(dāng)事人的訴訟成本，節(jié)約人民法院的審判資源。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第三十三條第二款規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)不受理復(fù)議申請或者在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”。行政復(fù)議法第十九條也規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議、對行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或者受理后超過行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。”

雖然《若干解釋》和行政復(fù)議法的規(guī)定均未能明確當(dāng)事人的起訴對象，但從設(shè)立復(fù)議前置制度的立法本意來看，復(fù)議前置作為特殊類型行政行為進(jìn)入行政訴訟的必經(jīng)程序，不僅具有程序意義，而且具有實(shí)體意義。那種只要當(dāng)事人提出復(fù)議申請，就認(rèn)為滿足了程序意義的要求，無論是否經(jīng)過復(fù)議機(jī)關(guān)的實(shí)體處理，都視為已經(jīng)經(jīng)過復(fù)議程序的觀點(diǎn)，是對復(fù)議前置制度實(shí)體意義的忽視，也是對復(fù)議前置制度的片面理解。因?yàn)樵趶?fù)議前置情形下，當(dāng)事人對行政行為所享有的復(fù)議申請權(quán)是其享有起訴權(quán)的前提和基礎(chǔ)，當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理決定時，只是復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)行政復(fù)議法第十七條的規(guī)定，對當(dāng)事人提出的復(fù)議申請是否符合受理的規(guī)定作出的一種程序性處理意見，復(fù)議機(jī)關(guān)并未對當(dāng)事人提出的復(fù)議事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)體審查，這時當(dāng)事人以原行政行為為對象提起訴訟不符合前述相關(guān)法律的規(guī)定。如果當(dāng)事人無正當(dāng)理由超過法定期限申請復(fù)議，那么當(dāng)事人在喪失了復(fù)議申請權(quán)的同時，也將喪失對該復(fù)議前置行政行為的起訴權(quán)。

二是在復(fù)議前置情形下，當(dāng)事人提出復(fù)議申請后，復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)不履行復(fù)議的法定職責(zé)為由提起行政訴訟，也不能以原行政行為為對象提起行政訴訟。

主要理由是：復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作出復(fù)議決定，是復(fù)議機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的典型表現(xiàn)。既然行政訴訟法和行政復(fù)議法都規(guī)定了復(fù)議前置程序，那么復(fù)議機(jī)關(guān)對特殊類型的行政行為就負(fù)有先行復(fù)議的法定職責(zé)，只要當(dāng)事人的復(fù)議申請符合受理?xiàng)l件，復(fù)議機(jī)關(guān)就必須依法作出復(fù)議決定，行使法律、法規(guī)賦予的監(jiān)督職責(zé)。

如果復(fù)議機(jī)關(guān)未能依法履行法定職責(zé)，當(dāng)事人可以以復(fù)議機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)為由向人民法院提起行政訴訟，由人民法院依法責(zé)令復(fù)議機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)，但不能視為復(fù)議機(jī)關(guān)維持了原行政行為，不能視為已經(jīng)經(jīng)過了復(fù)議程序，更不能以此種情況下對當(dāng)事人產(chǎn)生實(shí)際影響的是原行政行為為由，引導(dǎo)其以原行政行為為對象提起行政訴訟，否則無異于變相支持復(fù)議機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，復(fù)議前置制度必將喪失其存在的意義。

三是在復(fù)議前置情形下，當(dāng)事人提出復(fù)議申請后，復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)作出復(fù)議決定的，又可劃分為兩種情況：復(fù)議決定維持原行政行為的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)以原行政行為為起訴對象；復(fù)議決定改變原行政行為的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)以復(fù)議決定為起訴對象。