十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議于2003年8月27日審議通過，并于2004年7月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政許可法》，是我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的一件大事，是全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容;是深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重大舉措;是從源頭上預(yù)防和治理腐敗、防止公共權(quán)力濫用的有效手段。同時(shí)，這對(duì)于規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)自然人、法人和其它組織的合法權(quán)益，鞏固行政審批改革成果，進(jìn)一步推動(dòng)行政審批改革，貫徹實(shí)施WTO規(guī)則的基本要求，具有重要意義。

一、行政許可的概念、性質(zhì)和作用

根據(jù)《行政許可法》第2條規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其它組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。行政許可又稱行政審批，作為行政機(jī)關(guān)的一種行政行為方式，是指“在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予特定的行政相對(duì)人從事某種活動(dòng)或?qū)嵤┠撤N行為的權(quán)利或資格的行政行為。” 對(duì)于行政許可，有各種理論和觀點(diǎn)。概括起來有三種：一種是解禁說，普遍禁止的解禁。第二種觀點(diǎn)是賦權(quán)說，即國(guó)家通過行政許可，賦予被許可人特定的權(quán)利。第三種觀點(diǎn)是賦權(quán)和解禁統(tǒng)一說，認(rèn)為行政許可是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，對(duì)被許可人來說，是一種賦權(quán)，因?yàn)槿〉昧藦氖履撤N活動(dòng)的權(quán)利;但對(duì)未獲得許可的人來說，是一種解禁，未經(jīng)許可，不得從事許可活動(dòng)。行政許可制度涉及到兩個(gè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，一個(gè)是行政許可的范圍，即法律禁止的范圍。行政許可的前提條件是法律禁止，沒有法律禁止就不會(huì)有行政許可的存在。國(guó)家為了公共秩序、公共利益的需要，經(jīng)常要設(shè)立某一領(lǐng)域或某一事項(xiàng)禁止一般人從事，只有具備一定的條件或資格，經(jīng)過行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，方能解除這種禁止。另一個(gè)是行政許可的程序。行政許可程序的啟動(dòng)在于行政相對(duì)人提出申請(qǐng)。只有當(dāng)行政相對(duì)人提出申請(qǐng)，行政主體批準(zhǔn)了這種申請(qǐng)，那么才意味著解除了法律的禁止，行政相對(duì)人因此取得了從事某種活動(dòng)或?qū)嵤┠撤N行為的權(quán)利或資格。從形式上說，行政許可是依申請(qǐng)的行政行為。所謂“依申請(qǐng)”是指只有相對(duì)一方當(dāng)事人提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)才能審查，并決定是否頒發(fā)許可證。沒有相對(duì)一方當(dāng)事人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)不得主動(dòng)為之。從性質(zhì)上說，行政許可是具有法律意義的行政行為。行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)方當(dāng)事人的申請(qǐng)，必須依照法定的程序進(jìn)行。

行政許可的存在前提在于國(guó)家的法律禁止。這里的法律禁止指的是法律的一般禁止，而不是絕對(duì)禁止。如果是國(guó)家絕對(duì)禁止的事項(xiàng)當(dāng)然也就不存在解禁的問題。法律的一般禁止既包括法律的明確禁止，也包括法律不明確禁止兩種形式。對(duì)于行政許可的深入探討直接涉及到行政許可的性質(zhì)問題。對(duì)于行政許可的性質(zhì)，目前學(xué)界主要有“特許或特權(quán)說”、“賦權(quán)說”、“解禁說”或“權(quán)利恢復(fù)說”、“折衷說”、“驗(yàn)證”或、“確認(rèn)說”、“命令說”、“形式、實(shí)質(zhì)兩分說”等。筆者認(rèn)為，這些說法都有一定道理，而且都從一定層面反映了行政許可的特性。并且，對(duì)于行政許可性質(zhì)認(rèn)識(shí)應(yīng)該綜合起來進(jìn)行考察，不能僅僅從某一個(gè)方面去試圖揭示其性質(zhì)，這樣也不能真正揭示其性質(zhì)。另外，行政許可制度是行政主體采用事前監(jiān)督和控制的一種重要方式，通過事前監(jiān)督和控制，把一些不符合要求的主體排除在外，從而維護(hù)國(guó)家利益、公共秩序和社會(huì)秩序。實(shí)施行政許可制度，行政主體必須支付高額的行政成本，并且承擔(dān)行政人員利用行政許可權(quán)進(jìn)行尋租的風(fēng)險(xiǎn)。

行政許可是行政主體通過頒發(fā)許可證或者執(zhí)照等方式對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理和控制的一種方式，行政許可被越來越廣泛地用于國(guó)家和社會(huì)的管理領(lǐng)域，如工商行政管理中的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，環(huán)境保護(hù)中的排放污染物的許可證，食品、藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證、進(jìn)出口許可證等。應(yīng)該指出，行政許可作為一種較為常見的行政行為方式，實(shí)際上也是一把雙刃劍。從積極方面而言，主要有以下作用：有利于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行宏觀管理，實(shí)現(xiàn)從直接管理到間接管理的過渡，協(xié)調(diào)行政主體和行政相對(duì)人之間的關(guān)系。有利于保護(hù)廣大消費(fèi)者及人民大眾的權(quán)益，制止不法經(jīng)營(yíng)，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和生活秩序。有利于保護(hù)并合理分配和利用有限的國(guó)力資源，搞好生態(tài)平衡，避免資源、財(cái)力及人力的浪費(fèi)。有利于控制進(jìn)出口貿(mào)易，發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，保持國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的穩(wěn)定。有利于消除危害社會(huì)公共安全的因素，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有一個(gè)良好的環(huán)境。完善和健全的行政許可制度，有利于防腐倡廉，保證行政機(jī)關(guān)依法行政，大大提高行政效率。行政許可制度在具有其優(yōu)越性，積極作用的同時(shí);也不可避免地帶有一定的局限性，具有消極作用，主要表現(xiàn)在：其一，導(dǎo)致壟斷和財(cái)富的“合法轉(zhuǎn)移”;其二，導(dǎo)致管制者為被管制者所“俘虜”;其三，限制競(jìng)爭(zhēng)和阻止創(chuàng)造性經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;其四，導(dǎo)致低效率和滋生腐敗;其五，導(dǎo)致行政許可的自我增殖和“官本位”思想的強(qiáng)化;其六，導(dǎo)致公眾把某些非法行為民俗化、合情化，從而架空法制經(jīng)濟(jì)的根基。正因?yàn)樾姓S可所具有的積極和消極兩方面的作用，就需要我們正確認(rèn)識(shí)行政許可作用，以便更好地發(fā)揮其積極作用，避免或者消除其負(fù)面效應(yīng)。這反映在立法方面，就需要立法者正確認(rèn)識(shí)行政許可的作用，既不能人為地夸大許可作用，也不能忽視或者否認(rèn)許可作為宏觀調(diào)控手段在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷或者社會(huì)發(fā)育不全方面的重要作用。立法時(shí)應(yīng)把一些必須通過許可方式規(guī)定的事項(xiàng)，納入到許可的范圍，可納入可不納入的，盡量不納入;可以通過其它途徑解決的，如社會(huì)自行調(diào)控的，就不通過許可來解決，從而減少國(guó)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活的干預(yù)。通過行政許可改革，要不斷還權(quán)于市場(chǎng)，還權(quán)于社會(huì)，就是要不斷地給企業(yè)松綁，給社會(huì)松綁，給它們提供一個(gè)相對(duì)自由發(fā)展的空間。因?yàn)樾姓S可是禁止的解除，其前提條件是禁止一般人從事該項(xiàng)活動(dòng)，因此，它是對(duì)自由的限制。另外，行政許可是以禁止為前提，但禁止的目的不是為了禁絕，而只是一種限制，對(duì)不符合條件者是限制，但對(duì)符合條件者提供良好的環(huán)境。當(dāng)然條件既包括形式上的條件，也包括實(shí)質(zhì)性的條件。形式上的條件如對(duì)于不同國(guó)籍的公民或組織給予不同的待遇，某種行業(yè)必須由本國(guó)人從事。實(shí)質(zhì)上的條件，如從事某種行業(yè)所必須的能力和資質(zhì)。在行政許可領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)，具體實(shí)質(zhì)條件而不具備形式條件的企業(yè)。隨著對(duì)外交往，形式條件要求在逐步松動(dòng)，如目前對(duì)內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行國(guó)民待遇，實(shí)際上就是逐步取消這種形式上國(guó)籍限制。

二、行政許可訴訟的受案范圍

行政許可作為行政機(jī)關(guān)對(duì)特定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的一種方式，具有可訴性，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政許可機(jī)關(guān)和行政許可機(jī)關(guān)工作人員的行政行為或者不作為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院提起行政訴訟是沒有爭(zhēng)議的。隨著《行政許可法》的實(shí)施，會(huì)有一定數(shù)量的行政許可案件要通過行政許可訴訟的方式解決。這里需要明確的是，哪些行政許可案件應(yīng)納入行政許可訴訟的受案范圍。我國(guó)《行政許可法》對(duì)行政許可的設(shè)定、實(shí)施機(jī)關(guān)、實(shí)施程序、費(fèi)用、監(jiān)督檢查等方面作出了明確規(guī)定。從我國(guó)《行政訴訟法》以及最高法院的有關(guān)司法解釋的規(guī)定看，可以納入行政許可訴訟受案范圍的主要是實(shí)施程序、監(jiān)督檢查、費(fèi)用等問題，并且今后可能引發(fā)行政許可訴訟的重點(diǎn)就是因?qū)嵤┏绦騿栴}導(dǎo)致的。下面就行政許可訴訟的受案范圍進(jìn)行探討。

可訴行為的界定

根據(jù)《行政許可法》、《行政訴訟法》，以及最高法院司法解釋的規(guī)定，可以納入行政許可訴訟受案范圍的可訴的行政行為既包括作為行為，又包括不作為行為。具體而言，主要是：

1、不履行法定職責(zé)或者遲延履行法定職責(zé)行為

行政許可屬于依申請(qǐng)的行政行為，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)人的申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)依照行政許可法規(guī)定的程序和期限進(jìn)行受理、審查、決定，在特定情況下，還應(yīng)該舉行聽證程序，或者對(duì)許可證進(jìn)行變更和延續(xù)等。行政機(jī)關(guān)如果不履行法定的職責(zé)，不作出相應(yīng)的行政行為或者遲延作出相應(yīng)的行政行為，就可能被申請(qǐng)人以不履行法定職責(zé)或者遲延履行法定職責(zé)訴至法院，要求其履行法定職責(zé)。

根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，行政許可的實(shí)施程序主要包括申請(qǐng)與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續(xù)等。因此，根據(jù)行政許可實(shí)施程序的不同，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)或者遲延履行法定職責(zé)行為主要包括：

違反申請(qǐng)與受理程序規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)符合法定條件的行政許可申請(qǐng)不予受理的;不在辦公場(chǎng)所公示依法應(yīng)當(dāng)公示的材料的;申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)對(duì)公示內(nèi)容予以說明、解釋的，行政機(jī)關(guān)沒有說明、解釋，提供準(zhǔn)確、可靠信息的;申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料不齊全、不符合法定形式，不一次告知申請(qǐng)人必須補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容的;

違反審查與決定程序規(guī)定，在受理、審查、決定行政許可過程中，未向申請(qǐng)人、利害關(guān)系人履行法定告知義務(wù)的;未依法說明不受理行政許可申請(qǐng)或者不予行政許可的理由的;對(duì)符合法定條件的申請(qǐng)人不予行政許可的;

違反期限規(guī)定，不在法定期限內(nèi)按照規(guī)定程序作出行政許可決定的;

違反聽證程序規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)舉行聽證而不舉行聽證的;

違反變更與延續(xù)程序規(guī)定，被許可人要求變更行政許可事項(xiàng)的，對(duì)符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)不依法辦理變更手續(xù)的;根據(jù)被許可人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)在行政許可有效期屆滿前未作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定的;

違反特別規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)、拍賣結(jié)果或者考試成績(jī)擇優(yōu)作出準(zhǔn)予行政許可決定，未經(jīng)招標(biāo)、拍賣或者考試，或者不根據(jù)招標(biāo)、拍賣結(jié)果或者考試成績(jī)擇優(yōu)作出準(zhǔn)予行政許可決定的;

違反監(jiān)督檢查規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不依法履行監(jiān)督職責(zé)的等。

2、行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定的;

3、行政機(jī)關(guān)作出的變更行政許可事項(xiàng)的;

4、行政機(jī)關(guān)作出的延續(xù)行政許可有效期的;

5、行政機(jī)關(guān)作出的吊銷、撤回、撤銷、注銷行政許可的;

6、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，擅自收費(fèi)或者不按照法定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的;

7、行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政許可法規(guī)定的行政許可申請(qǐng)人、被許可人，以及公民、法人或者其他組織作出的行政處罰行為。根據(jù)《行政許可法》第78條、第79條、第80條、第 81條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法可以進(jìn)行行政處罰的情形主要有以下方面：第一，行政許可申請(qǐng)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)行政許可的，行政機(jī)關(guān)不予受理或者不予行政許可，并給予警告。第二，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予的行政處罰。第三，被許可人有涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓行政許可的;超越行政許可范圍進(jìn)行活動(dòng)的;向負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查的行政機(jī)關(guān)隱瞞有關(guān)情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動(dòng)情況的真實(shí)材料的;法律、法規(guī)、規(guī)定的其他違法行為之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予的行政處罰。第四，公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動(dòng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取措施予以制止，并依法給予的行政處罰。第五，其他違法行為。

針對(duì)上述情形的違法行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政許可法、行政處罰法以及其他相關(guān)規(guī)定依法給予行政處罰。比如，給予警告、通報(bào)批評(píng)、罰款、沒收、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照等行政處罰。當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政處罰行為不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

8、行政強(qiáng)制措施行為，行政機(jī)關(guān)針對(duì)被許可人或者行政許可申請(qǐng)人等違法行為或未依法履行義務(wù)的行為，可以采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，比如，行政機(jī)關(guān)采取的責(zé)令限期改正、停止建造、安裝和使用、申請(qǐng)人在1年內(nèi)或者3年內(nèi)不得再次申請(qǐng)行政許可等強(qiáng)制措施，當(dāng)事人不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

9、行政賠償訴訟，根據(jù)《行政許可法》第76條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家賠償法的規(guī)定給予賠償;根據(jù)該法第69條第四款規(guī)定，依照本條第1款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。當(dāng)事人則可以依法向人民法院提起行政賠償訴訟。

10、行政補(bǔ)償訴訟，根據(jù)《行政許可法》第8條第2款規(guī)定，行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該給予補(bǔ)償。當(dāng)事人則可以依法向人民法院提起行政補(bǔ)償訴訟。

不可訴行為的界定

根據(jù)《行政訴訟法》以及最高法院司法解釋的規(guī)定，不可訴行為主要包括國(guó)防、外交等國(guó)家行為、抽象行政行為、行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員實(shí)施的獎(jiǎng)懲、任免等決定、行政終局裁決行為等。根據(jù)上述有關(guān)規(guī)定，結(jié)合行政許可法的規(guī)定，在行政許可訴訟中不可訴行為主要包括：

1、行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政許可法的規(guī)定設(shè)定行政許可的規(guī)范性文件，不宜納入行政許可訴訟的受案范圍。一般而言，行政許可的設(shè)定不具有可訴性。首先，從行政許可的設(shè)定范圍看，行政許可法規(guī)定的設(shè)定事項(xiàng)很原則，不具有可操作性，并且不直接影響相對(duì)人或者相關(guān)人員的合法權(quán)益。其次，從行政許可的設(shè)定形式看，可以設(shè)定行政許可的主要是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定，法律、行政法規(guī)、規(guī)章不具有可訴性。

2、有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用行政許可法，一般也不宜納入行政許可訴訟的受案范圍。

3、國(guó)務(wù)院依照行政許可法的規(guī)定實(shí)施的行政許可行為，根據(jù)行政許可法第52條規(guī)定，國(guó)務(wù)院實(shí)施行政許可的程序，適用有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。對(duì)于國(guó)務(wù)院實(shí)施的行政許可，不宜納入行政許可訴訟的范圍。

4、行政機(jī)關(guān)通過考試賦予當(dāng)事人特定資格，當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)舉辦的考試不服的，不宜納入行政許可訴訟的受案范圍。

5、專業(yè)技術(shù)組織及其有關(guān)人員所實(shí)施的檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫結(jié)論，當(dāng)事人對(duì)結(jié)論不服的，不宜納入行政許可訴訟的受案范圍。

6、行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政許可法作出的內(nèi)部審批行為，當(dāng)事人不服的，不宜納入行政許可訴訟的受案范圍，但是如果該內(nèi)部審批直接對(duì)外產(chǎn)生實(shí)際效果的除外。

7、行政機(jī)關(guān)行政許可法以及其他有關(guān)法律的規(guī)定，作出的終局裁決的行政行為，不宜納入行政許可訴訟的受案范圍。

三、行政許可訴訟的當(dāng)事人

行政許可訴訟的當(dāng)事人是依法參加行政許可訴訟活動(dòng)，享有訴訟權(quán)利，承擔(dān)訴訟義務(wù)，并且與訴訟爭(zhēng)議或者訴訟結(jié)果有利害關(guān)系的人。行政許可訴訟的當(dāng)事人具體包括適格的原告、被告以及第三人。

原告資格的認(rèn)定

根據(jù)《行政訴訟法》、《行政許可法》以及最高法院司法解釋的規(guī)定，行政許可訴訟的原告是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政許可行為侵犯其合法權(quán)益，而向人民法院提起訴訟的個(gè)人或者組織。行政許可訴訟的原告具體包括以下幾類：

1、行政行為相對(duì)人，即行政機(jī)關(guān)的行政行為直接針對(duì)的組織或者個(gè)人。主要包括：

行政許可申請(qǐng)人。我國(guó)《行政許可法》對(duì)行政許可的申請(qǐng)與受理、審查與決定、期限等專門作出了規(guī)定。行政許可申請(qǐng)人在以下情形下可以作為原告依法向人民法院提起行政訴訟：行政機(jī)關(guān)對(duì)符合法定條件的行政許可申請(qǐng)不予受理的;不在辦公場(chǎng)所公示依法應(yīng)當(dāng)公示的材料的;申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)對(duì)公示內(nèi)容予以說明、解釋的，行政機(jī)關(guān)沒有說明、解釋，提供準(zhǔn)確、可靠信息的;申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料不齊全、不符合法定形式，不一次告知申請(qǐng)人必須補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容的;在受理、審查、決定行政許可過程中，未向申請(qǐng)人、利害關(guān)系人履行法定告知義務(wù)的;未依法說明不受理行政許可申請(qǐng)或者不予行政許可的理由的;對(duì)符合法定條件的申請(qǐng)人不予行政許可的;不在法定期限內(nèi)按照規(guī)定程序作出行政許可決定的等。換言之，行政許可申請(qǐng)人針對(duì)行政機(jī)關(guān)違反申請(qǐng)與受理、審查與決定、聽證等程序規(guī)定，均可以原告身份向法院提起行政訴訟。

被許可人。根據(jù)《行政許可法》第49條、第50條規(guī)定，被許可人要求變更行政許可事項(xiàng)或者需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，符合法定變更或者延續(xù)條件、標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)不予辦理變更或者延續(xù)手續(xù)的。另外，行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查過程中，侵犯被許可人合法權(quán)益的;在法定情形下，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，撤銷行政許可的;在法定情形下，行政機(jī)關(guān)注銷行政許可的。被許可人違反《行政許可法》第79條、第80條的規(guī)定被行政機(jī)關(guān)依法給予行政處罰。因此，被許可人針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的撤銷或者注銷行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施等行為，可以原告身份向法院提起行政訴訟。

被行政處罰人。根據(jù)《行政許可法》第78條、79條、80條、81條規(guī)定，行政許可申請(qǐng)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)行政許可的，行政機(jī)關(guān)不予受理或者不予行政許可，并依法給予警告的行政處罰。被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰;被許可人有涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓行政許可的;超越行政許可范圍進(jìn)行活動(dòng)的;向負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查的行政機(jī)關(guān)隱瞞有關(guān)情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動(dòng)情況的真實(shí)材料的;法律、法規(guī)、規(guī)定的其他違法行為之一的，行政機(jī)關(guān)依法作出行政處罰。公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動(dòng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰。當(dāng)然，被行政處罰人中包含申請(qǐng)人或者被許可人的情形。被行政機(jī)關(guān)給予行政處罰的行政許可申請(qǐng)人、被許可人或者其他組織或者個(gè)人有權(quán)向人民法院提起行政訴訟。

2、行政行為相關(guān)人，即與行政機(jī)關(guān)的行政行為具有法律上的利害關(guān)系，對(duì)該行為不服而向人民法院提起訴訟的組織或者個(gè)人。主要包括：

相鄰權(quán)人

相鄰權(quán)是一個(gè)民法概念，指不動(dòng)產(chǎn)的占有人在行使無(wú)權(quán)時(shí)，對(duì)相鄰的他人的不動(dòng)產(chǎn)享有特定的支配權(quán)。根據(jù)《民法通則》第83條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方，應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應(yīng)當(dāng)停止侵害、排除妨礙，賠償損失。”從該條規(guī)定看，相鄰關(guān)系屬于民事關(guān)系。當(dāng)然，如果民事主體侵犯他人相鄰權(quán)的行為，是由行政機(jī)關(guān)的具體行政行為引起的，是經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、許可后實(shí)施的，擁有相鄰權(quán)的一方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)、許可行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向法院提起行政訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第13條第1項(xiàng)的規(guī)定，被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟。

公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人

公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)是公民、法人或者其他組織的民事權(quán)利，一般而言，侵害公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的行為主要來自其他競(jìng)爭(zhēng)者，但在有些情況下，也可能來自行政機(jī)關(guān)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第13條第1項(xiàng)的規(guī)定，被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟。根據(jù)《行政許可法》第53條規(guī)定，“實(shí)施本法第12條第2項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機(jī)關(guān)通過招標(biāo)、拍賣等方式作出行政許可決定的具體程序，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)按照招標(biāo)、拍賣程序確定中標(biāo)人、買受人后，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，并依法向中標(biāo)人、買受人頒發(fā)行政許可證件。行政機(jī)關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”同時(shí)根據(jù)《行政許可法》第12條第2項(xiàng)規(guī)定，有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可。換言之，這些事項(xiàng)的行政許可，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。行政機(jī)關(guān)違反《行政許可法》第53條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

其他相關(guān)人

其他相關(guān)人是與具體行政行為有法律上利害關(guān)系，對(duì)該行為不服，而向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或者其他組織。比如，《行政許可法》第40條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱。根據(jù)該條規(guī)定，如果公民要求查閱行政許可決定的知情權(quán)受到侵犯，公民有權(quán)提起行政訴訟。另外，根據(jù)《行政許可法》第69條規(guī)定，在法定情形下，利害關(guān)系人可以請(qǐng)求作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，撤銷行政許可。如果該利害關(guān)系人的請(qǐng)求沒有得到行政機(jī)關(guān)的支持，該利害關(guān)系人自然有權(quán)向法院提起訴訟。

被告資格的認(rèn)定

《行政許可法》設(shè)專章對(duì)行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)作出了規(guī)定，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)于確定行政許可訴訟具有重要作用。行政許可訴訟被告是指其實(shí)施的行政行為被作為原告的個(gè)人或者組織指控侵犯其行政法上的合法權(quán)益，而由人民法院通知應(yīng)訴的行政主體。根據(jù)《行政許可法》、《行政訴訟法》以及最高法院相關(guān)司法解釋的規(guī)定，行政許可訴訟被告包括以下幾種情形：

1、一般情形

原告直接向人民法院起訴行政許可決定或者相關(guān)行政行為，應(yīng)當(dāng)以書面決定上署名的行政機(jī)關(guān)為被告。

原告起訴行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)或者遲延履行法定職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)以其申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)為被告。

原告起訴事實(shí)行為的，以作出事實(shí)行為的工作人員所屬行政機(jī)關(guān)或者委托、授權(quán)其行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為被告。

行政案件經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。比如，根據(jù)《行政許可法》第53條第4款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。因此，根據(jù)該款規(guī)定，針對(duì)行政機(jī)關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。

法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作出的具體行政行為，作出被訴具體行政行為的組織是被告。根據(jù)《行政許可法》第23條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定。”從該條規(guī)定來看，原告起訴法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織作出的行政許可決定或者相關(guān)行政行為的，應(yīng)當(dāng)以該被授權(quán)的組織為被告。

由行政機(jī)關(guān)委托的行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為，委托行政機(jī)關(guān)是被告。根據(jù)《行政許可法》第24條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將受委托行政機(jī)關(guān)和受委托實(shí)施行政許可的內(nèi)容予以公告。委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托行政機(jī)關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政許可;不得再委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政許可。”從該條規(guī)定看，委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。因此，當(dāng)事人對(duì)受委托行政機(jī)關(guān)以委托行政機(jī)關(guān)名義作出的行政許可決定或者相關(guān)行政行為，以委托行政機(jī)關(guān)為被告。

行政機(jī)關(guān)撤銷后，由繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為被告。

2、特殊情形

當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)實(shí)施的具體行政行為，向人民法院提起行政訴訟，應(yīng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告。

依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)審查后報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)決定的行政許可，下級(jí)行政機(jī)關(guān)不予上報(bào)或者拖延上報(bào)初步審查意見和全部申請(qǐng)材料，當(dāng)事人起訴的，以該下級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告;下級(jí)行政機(jī)關(guān)上報(bào)初步審查意見后，上級(jí)行政機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)或者拖延批準(zhǔn)，當(dāng)事人起訴的，以該上級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告。根據(jù)《行政許可法》第 35條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)審查后上報(bào)行政機(jī)關(guān)決定的行政許可，下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)將初步審查意見和全部申請(qǐng)材料直接報(bào)送上級(jí)行政機(jī)關(guān)。上級(jí)行政機(jī)關(guān)不得要求申請(qǐng)人重復(fù)提供申請(qǐng)材料。”從該條規(guī)定來看，依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)審查后上報(bào)行政機(jī)關(guān)決定的行政許可，下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)將初步審查意見和全部申請(qǐng)材料直接報(bào)送上級(jí)行政機(jī)關(guān)，如果下級(jí)行政機(jī)關(guān)不予上報(bào)或者拖延上報(bào)初步審查意見和全部申請(qǐng)材料，當(dāng)事人不服的，應(yīng)以該下級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告;如果上級(jí)行政機(jī)關(guān)在接到下級(jí)行政機(jī)關(guān)上報(bào)的初步審查意見和全部材料后，不予批準(zhǔn)或者拖延批準(zhǔn)的，當(dāng)事人起訴的，以該上級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告。

當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)行使的相對(duì)集中行政許可權(quán)，以該行政機(jī)關(guān)為被告。根據(jù)《行政許可法》第25條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。”該條是關(guān)于相對(duì)集中行政許可權(quán)的規(guī)定。相對(duì)集中行政許可權(quán)是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。換言之，本來由幾個(gè)行政機(jī)關(guān)共同行使的行政許可權(quán)，在經(jīng)過法定批準(zhǔn)程序，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，從而避免出現(xiàn)政府部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清、多頭管理問題。需要明確的是當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)行使的相對(duì)集中行政許可權(quán)，應(yīng)該以統(tǒng)一行使該職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為被告，而不能以原行政機(jī)關(guān)為被告。

內(nèi)部行政審批外部化情形下被告的認(rèn)定，根據(jù)《行政許可法》第26條第1款規(guī)定，行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。從該款規(guī)定看，如果一個(gè)行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。如果當(dāng)事人對(duì)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的一個(gè)機(jī)構(gòu)不予辦理或者拖延辦理行政許可或者相關(guān)行政行為的，應(yīng)以該行政機(jī)關(guān)為被告，而不能以該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為被告。

“并聯(lián)審批”情形下被告的認(rèn)定，根據(jù)《行政許可法》第26條第2款規(guī)定，行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。從該款規(guī)定看，包括“并聯(lián)審批”的情形。所謂“并聯(lián)審批”就是依法應(yīng)當(dāng)由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，這主要適用于一些需要前置審批的企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。在“并聯(lián)審批”下，地方人民政府確定的一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)，如果當(dāng)事人對(duì)該部門的不予受理的決定不服向人民法院提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該部門為被告;如果當(dāng)事人對(duì)有關(guān)部門提出或者不提出行政許可意見的行為不服向人民法院提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)以提出或者不提出該意見的部門為被告;如果其中一個(gè)部門不同意許可，當(dāng)事人不服應(yīng)當(dāng)以該部門為被告;如果受理部門就此作出不予行政許可決定的，當(dāng)事人不服的，則既可以不同意許可的部門為被告，也可以受理部門為被告。

“一站式審批”情形下被告的認(rèn)定，根據(jù)《行政許可法》第26條第2款規(guī)定，行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。從該款規(guī)定看，包括“一站式審批”的情形。所謂“一站式審批”主要是對(duì)有關(guān)投資項(xiàng)目的審批，往往涉及政府的多個(gè)部門，需要多個(gè)審批，為了提高效率，地方政府通過設(shè)立“一站式”服務(wù)中心，讓各審批機(jī)關(guān)到“一站式”服務(wù)中心聯(lián)合辦公，集中辦理有關(guān)行政許可。在“一站式審批”情形下，當(dāng)事人對(duì)各行政部門的審批意見不服的，以各行政部門為被告。

第三人

行政訴訟第三人，是指同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系，為了維護(hù)自己的合法權(quán)益而參加訴訟的個(gè)人或者組織。在行政許可訴訟中，第三人主要包括以下情形：

1、行政許可聽證程序中的第三人確定。根據(jù)《行政許可法》第47條第1款的規(guī)定，行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利;申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起5日內(nèi)提出聽證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在20日內(nèi)組織聽證。根據(jù)該款規(guī)定，如果申請(qǐng)人或者利害關(guān)系人因聽證事宜向法院提起行政訴訟，法院應(yīng)通知利害關(guān)系人或者申請(qǐng)人作為第三人參加訴訟，利害關(guān)系人或者申請(qǐng)人也可以申請(qǐng)參加訴訟。

2、招標(biāo)、拍賣方式中第三人的確定。根據(jù)《行政許可法》第53條第4款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。根據(jù)該款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人向法院提起行政訴訟，法院應(yīng)通知已經(jīng)確定的中標(biāo)人、買受人作為第三人參加訴訟，中標(biāo)人、買受人也可以申請(qǐng)參加訴訟。

3、請(qǐng)求撤銷行政許可中的第三人確定。根據(jù)《行政許可法》第69條規(guī)定，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依職權(quán)，可以撤銷行政許可。如果利害關(guān)系人請(qǐng)求撤銷行政許可，而作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)沒有撤銷行政許可。利害關(guān)系人向法院提起行政訴訟，法院應(yīng)通知被許可人作為第三人參加訴訟，被許可人也可以申請(qǐng)參加行政訴訟。

4、“并聯(lián)審批”和“一站式審批”中的第三人確定。在行政許可訴訟中，“并聯(lián)審批”和“一站式審批”情形下，對(duì)應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，人民法院可通知相應(yīng)行政主體以第三人的身份參加訴訟。

5、行政機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)施同一違法行為的兩個(gè)以上相對(duì)人給予行政處罰，其中一部分人對(duì)行政處罰不服，向人民法院提起行政訴訟，另一部分人不起訴。在這種情況下，人民法院應(yīng)通知沒有起訴的其他被處罰人作為第三人參加訴訟。

當(dāng)然，行政許可訴訟中第三人還包括其他一些情形，可以根據(jù)個(gè)案不同來確定行政許可訴訟的第三人。這里需要明確的是行政許可訴訟第三人應(yīng)同被訴的具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，沒有法律上的利害關(guān)系則不能作為第三人參加訴訟。

四、行政許可訴訟的司法審查程度

人民法院在審理行政許可訴訟案件中，審查程度和方式是一個(gè)非常重要的問題。因?yàn)樾姓S可的種類差異很大，不同種類的行政許可訴訟，人民法院進(jìn)行審查時(shí)采用的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是統(tǒng)一的，并且應(yīng)該符合我國(guó)《行政訴訟法》以及最高法院司法解釋的規(guī)定。行政許可訴訟的司法審查程度既關(guān)系到行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系問題，也涉及到行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)權(quán)限分工問題。并且，人民法院對(duì)于行政許可訴訟的司法審查程度也關(guān)系到能否切實(shí)行政保護(hù)相對(duì)人以及其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益問題。

關(guān)于事實(shí)審查與法律審查問題

根據(jù)《行政訴訟法》第4條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。該條規(guī)定決定著人民法院審理行政案件應(yīng)該進(jìn)行事實(shí)審和法律審。因此，人民法院審理行政許可訴訟案件，既要審查被訴具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)是否正確，也要審查被訴具體行政行為適用的法律是否準(zhǔn)確。并且，事實(shí)審與法律審應(yīng)該統(tǒng)一起來。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，在行政許可實(shí)施程序中，作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)該依據(jù)法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?qū)嵤┬姓S可。行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)于事實(shí)認(rèn)定應(yīng)該符合法律要求，在有些行政許可中，比如規(guī)劃行政許可中，可能涉及到一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，作為許可實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)真審查這些申請(qǐng)項(xiàng)目是否符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的要求。除此之外，作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)還應(yīng)該在適用法律上沒有錯(cuò)誤。換言之，人民法院審理行政許可訴訟案件，既要審查行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)是否正確，又要審查其適用的法律是否準(zhǔn)確，而不僅僅審查行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)適用的法律是否準(zhǔn)確。即使作為技術(shù)性很強(qiáng)的行政許可案件，人民法院在進(jìn)行審理時(shí)，也不應(yīng)該只進(jìn)行法律審，而不同時(shí)進(jìn)行事實(shí)審。雖然從行政法理上說，人民法院在某種程度上應(yīng)該尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)于事實(shí)的認(rèn)定，但這并不意味著人民法院要無(wú)原則地放縱行政權(quán)行使。因此，無(wú)論是事實(shí)審，還是法律審都是非常必要的。

關(guān)于形式審查與實(shí)質(zhì)審查問題

這里的形式審查與實(shí)質(zhì)審查問題本來應(yīng)該是作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)在實(shí)施許可中應(yīng)該進(jìn)行形式審查，還是實(shí)質(zhì)審查的問題。根據(jù)《行政許可法》第31條規(guī)定：“申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。行政機(jī)關(guān)不得要求申請(qǐng)人提交與其申請(qǐng)的行政許可事項(xiàng)無(wú)關(guān)的技術(shù)資料和其他材料。”同時(shí)，該法第34條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人提交的材料進(jìn)行審查。申請(qǐng)人提交的材料齊全、符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場(chǎng)作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出書面的行政許可決定。根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。”根據(jù)上述規(guī)定，可以看出，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審查，既包括形式審查方式，也包括實(shí)質(zhì)審查方式。所謂形式審查是指行政機(jī)關(guān)僅對(duì)申請(qǐng)材料的形式要件是否具備進(jìn)行審查，即審查申請(qǐng)材料是否齊全、是否符合法定形式，不對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)有些申請(qǐng)事項(xiàng)的審查將采用形式審查方式。比如，根據(jù)該法第56條規(guī)定：“實(shí)施本法第十二條第五項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可，申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以登記。需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十四條第三款的規(guī)定辦理。”所謂實(shí)質(zhì)審查是指行政機(jī)關(guān)不僅要對(duì)申請(qǐng)材料的形式要件是否具備進(jìn)行審查，還要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否符合條件進(jìn)行審查。對(duì)于申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)審查，有的可以采取書面審查的方式，即通過申請(qǐng)材料的陳述了解有關(guān)情況，進(jìn)行審查，但有的實(shí)質(zhì)審查還需要進(jìn)行實(shí)地核查，才能確認(rèn)真實(shí)情況。需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。

應(yīng)該說，我國(guó)《行政許可法》關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)材料的審查方式已經(jīng)作出了規(guī)定，根據(jù)該法規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。在此基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)對(duì)于申請(qǐng)材料的審查一般采用形式審查，但并不排除進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的可能性和必要性。因此，法院在審理行政許可訴訟案件中，一般應(yīng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)審查事項(xiàng)和方式的不同來判斷其是否依法履行了審查職責(zé)。在審判實(shí)踐中，對(duì)于申請(qǐng)事項(xiàng)，如果法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)僅需進(jìn)行形式審查，無(wú)需進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，那么法院在審理此類案件中，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行了形式審查，就可以認(rèn)定該行政機(jī)關(guān)履行了法定的審查職責(zé);如果法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)不僅需要進(jìn)行形式審查，還需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，那么法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)僅進(jìn)行形式審查，未進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，那么就可以認(rèn)定該行政機(jī)關(guān)沒有依法履行法定的審查職責(zé)。在審判實(shí)踐中，如果一個(gè)申請(qǐng)事項(xiàng)僅涉及到一個(gè)行政機(jī)關(guān)審查，無(wú)須其他機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的，這種案件審理起來難度不會(huì)太大。如果一個(gè)申請(qǐng)事項(xiàng)涉及到幾個(gè)行政機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)，對(duì)于這類案件審理起來難度較大。比如，在規(guī)劃行政許可行政訴訟中，當(dāng)事人要求撤銷規(guī)劃許可證，人民法院經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)許可證之前的其他機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)行為違法。當(dāng)然，作為規(guī)劃委員會(huì)在審查階段，如果按照形式審查的要求，這些批準(zhǔn)文件齊全、符合法定形式，符合形式審查要求。但是按照實(shí)質(zhì)審查的要求，這些批準(zhǔn)文件雖然齊全、符合法定形式，但是這些批準(zhǔn)文件卻不合法，規(guī)劃委員會(huì)在此情況下，仍然頒發(fā)規(guī)劃許可證，那么規(guī)劃委員會(huì)行為就不符合實(shí)質(zhì)審查要求。應(yīng)該說，作為規(guī)劃委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)批準(zhǔn)文件不齊全，不符合法定形式，仍然頒發(fā)規(guī)劃許可證，這顯然是規(guī)劃行政主管部門違反了形式審查要求;如果經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)批準(zhǔn)文件齊全、符合法定形式，在沒有對(duì)該申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的基礎(chǔ)上，就頒發(fā)了規(guī)劃許可證，后來經(jīng)法院審查發(fā)現(xiàn)這些批準(zhǔn)文件不合法，這能否說明規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)規(guī)劃許可證違法?筆者認(rèn)為，這里涉及到規(guī)劃委員會(huì)有沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的職責(zé)。如果規(guī)劃委員會(huì)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的職責(zé)，其在審查中沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，那么規(guī)劃委員會(huì)的行為顯屬違法。但是，如果規(guī)劃委員會(huì)沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的職責(zé)，其在審查中沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，即使前面的批準(zhǔn)文件違法，也不能就此認(rèn)為規(guī)劃委員會(huì)的行為違法。這種問題在今后 “并聯(lián)審批”和“一站式審批”情形中可能會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)。筆者認(rèn)為，由于規(guī)劃行政許可涉及到人數(shù)很多、影響很大，有的直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)于此類許可一般應(yīng)采用實(shí)質(zhì)審查為宜。當(dāng)然，如果需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，是由每一個(gè)審批環(huán)節(jié)的行政機(jī)關(guān)都進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，還是由規(guī)劃委員會(huì)最終進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，這需要規(guī)劃部門與其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)，也有待進(jìn)一步研究。筆者認(rèn)為，對(duì)于此類許可，最好由每一個(gè)審批環(huán)節(jié)的行政機(jī)關(guān)都進(jìn)喜果農(nóng)實(shí)質(zhì)審查，而不是由規(guī)劃委員會(huì)最終通過實(shí)質(zhì)審查的方式來決定是否發(fā)放規(guī)劃許可證。

關(guān)于全面審查與部分審查問題

人民法院在行政許可訴訟中，是對(duì)被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行全面審查，還是僅根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行部分審查，這也是審判實(shí)踐中急需解決的問題。根據(jù)《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”該條規(guī)定確定了人民法院對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行合法性審查的原則，同時(shí)也決定了人民法院對(duì)被訴具體行政行為的審查應(yīng)該是全面審查，而不是僅僅根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行部分審查。因此，合法性審查原則決定著人民法院在訴訟中圍繞對(duì)被訴具體行政行為的合法性所進(jìn)行的審查是全面審查，并且這項(xiàng)原則適用于全部的行政訴訟案件。在行政許可訴訟中，法院對(duì)被訴具體行政行為的合法性審查應(yīng)該是全面審查，而不是僅僅局限于根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審查。當(dāng)然，這也直接與人民法院對(duì)被訴具體行政行為的監(jiān)督審查權(quán)密切相關(guān)。人民法院通過審理行政案件，一方面要依法保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，另一方面也要監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。由于當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求有的可能針對(duì)性很強(qiáng)，便于法院通過司法審查糾正被訴的違法具體行政行為;有的可能針對(duì)性不強(qiáng)，如果法院僅僅按照當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審查，可能會(huì)陷入誤區(qū)，不利于糾正被訴的違法具體行政行為。因此，我國(guó)《行政訴訟法》確定合法性審查的原則，要求人民法院在訴訟中應(yīng)圍繞被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行全面審查，而不是局限于當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求所進(jìn)行的部分審查。

五、行政許可訴訟的裁判

行政許可訴訟的裁判方式直接關(guān)系到當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求能否得到支持，具體行政行為的合法性是否得到確認(rèn)等諸多問題。根據(jù)《行政訴訟法》以及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定，在行政許可訴訟中，人民法院可以采用以下幾種裁判方式：一是行政許可行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持;二是判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求;三是判決撤銷或者部分撤銷被訴具體行政行為，并可以判決被告重新作出具體行政行為;四是行政許可機(jī)關(guān)不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行;五是行政處罰顯失公正的，可以判決變更;六是被訴行政許可行為違法，但撤銷該行政行為將會(huì)給國(guó)家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴行政許可行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施;造成損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。下面就行政許可訴訟中人民法院的裁判方式的進(jìn)行探討。

一審行政許可訴訟的裁判

1、關(guān)于維持判決

所謂維持判決是指人民法院經(jīng)審查認(rèn)定被訴具體行政行為合法有效，對(duì)其予以維持，確認(rèn)其效力的判決?！缎姓V訟法》第54條第1款規(guī)定：“具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持”。這是對(duì)維持判決適用條件的規(guī)定，人民法院只有在具體行政行為同時(shí)具備以下三個(gè)條件時(shí)，才能判決維持具體行政行為。應(yīng)該說，維持判決對(duì)被訴具體行政行為提出了較高程度的要求。如果被訴具體行政行為不能完全滿足這三個(gè)條件的要求，那么就不宜采用這種判決方式。確認(rèn)判決的法律拘束力對(duì)象不僅是法院，也包括當(dāng)事人。因此，確認(rèn)判決法律文書生效后，作為被告的行政機(jī)關(guān)不能自行改變?cè)辉V具體行政行為。

2、撤銷判決

撤銷判決是指人民法院經(jīng)審查，認(rèn)定被訴具體行政行為違法，對(duì)其予以撤銷，否定其效力的判決。撤銷判決分全部撤銷、部分撤銷，以及可以重新作出具體行政行為的撤銷。適用撤銷判決的一般的或概括的條件，是具體行政行為違反法律。具體行政行為違法主要包括下述情形：主要證據(jù)不足;適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤;違反法定程序;超越職權(quán);濫用職權(quán)。

在行政許可訴訟中，法院在適用撤銷判決時(shí)，一方面要注意把握被訴具體行政行為是否具有上述情形之一，另一方面也應(yīng)該考慮撤銷判決的社會(huì)效果與法律效果。如果被訴具體行政行為違法，但是撤銷該行政行為后將會(huì)給國(guó)家利益和公共利益造成重大損失的，此時(shí)法院就應(yīng)該以確認(rèn)判決代替撤銷判決。法院作出判決后，還應(yīng)當(dāng)責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。

3、關(guān)于駁回訴訟請(qǐng)求判決

駁回訴訟請(qǐng)求判決是人民法院對(duì)原告訴訟請(qǐng)求的否定，是對(duì)被訴具體行政行為或不作為的不同程度的間接肯定。這種判決形式，不僅在多數(shù)情況下與維持判決具有同等效力和意義，而且具有維持判決所不能替代的功能和作用。駁回訴訟請(qǐng)求判決是最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第56條新增加的判決形式，旨在彌補(bǔ)行政訴訟法明文規(guī)定的判決形式的不足，以滿足行政審判實(shí)踐的需要。

駁回訴訟請(qǐng)求不同于駁回起訴，駁回起訴否定的是當(dāng)事人程序上的請(qǐng)求權(quán)，而駁回訴訟請(qǐng)求則否定了當(dāng)事人的實(shí)體請(qǐng)求權(quán)。換言之，駁回起訴意味著原告不符合法律規(guī)定的起訴條件即法院認(rèn)為其不能起訴，而駁回訴訟請(qǐng)求則意味著原告已經(jīng)符合了法律規(guī)定的起訴條件但其請(qǐng)求不能成立，故得不到法律的支持。由于駁回起訴沒有進(jìn)入實(shí)體上的審理，因而只能用裁定方式結(jié)案，而駁回訴訟請(qǐng)求則已經(jīng)過了實(shí)體上的審理，因而必須用判決方式的結(jié)案。

駁回訴訟請(qǐng)求判決也不同于維持判決。一般來講，維持判決通常都意味著駁回原告的訴訟請(qǐng)求，兩種判決實(shí)質(zhì)效果上基本相同，是一個(gè)結(jié)果的兩種表現(xiàn)形式。當(dāng)然，駁回訴訟請(qǐng)求與維持判決之間也存在著差異：一是指向?qū)ο蟛煌?。駁回訴訟請(qǐng)求判決是針對(duì)原告的訴訟理由作出的判定;而維持判決則是針對(duì)被告行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性作出的判定。二是拘束力不同。駁回訴訟請(qǐng)求判決，是對(duì)原告訴訟請(qǐng)求的否定。換言之，法院沒有支持原告的訴訟請(qǐng)求。駁回訴訟請(qǐng)求判決作出后，行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理需要可以對(duì)原具體行政行為依法進(jìn)行變更。而維持判決一經(jīng)作出，原告和被告都要受到判決的拘束，不得對(duì)原具體行政行為進(jìn)行變更。三是性質(zhì)不同。駁回訴訟請(qǐng)求判決是對(duì)原告訴訟請(qǐng)求的否定，實(shí)際上是對(duì)被告行政行為效力的間接肯定，這是對(duì)被訴具體行政行為的一種較低程度的肯定。而維持判決是對(duì)被訴行政行為效力的直接肯定。被訴具體行政行為必須符合《行政訴訟法》第54條第1款規(guī)定的證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的要求，這是對(duì)被訴具體行政行為的一種較高程度的肯定。比如，在被訴具體行政行為合法，但存在不合理問題的情況下，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件，只能就合法性問題進(jìn)行審查。如果一個(gè)行政行為合法而不合理，法院判決撤銷沒有法律依據(jù);如果法院判決維持，則不合理的行為就很難糾正了。為了給行政機(jī)關(guān)留有糾正不合理行政行為的余地，有必要適用駁回訴訟請(qǐng)求的判決。因此，“由于駁回訴訟請(qǐng)求判決不僅包含維持判決的功能，而且具有維持判決所不能具有的功能，故我們主張今后應(yīng)逐步用駁回訴訟請(qǐng)求判決取代維持判決。”

4、確認(rèn)判決

確認(rèn)判決是人民法院確認(rèn)被訴具體行政行為合法或者違法的判決。盡管行政訴訟法對(duì)確認(rèn)判決未作明確規(guī)定，但由于它的不可替代性，在司法實(shí)踐中被廣泛采用。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第57條、58條把這種判決形式規(guī)定下來，作為一種新的判決形式，旨在彌補(bǔ)行政訴訟法明文規(guī)定的判決形式的不足，以滿足行政審判實(shí)踐的需要。確認(rèn)判決包括兩種情況：確認(rèn)合法或有效與確認(rèn)違法或無(wú)效。

確認(rèn)合法或有效判決的適用需要滿足以下兩個(gè)條件：第一，經(jīng)人民法院審查，被訴具體行政行為合法。第二，對(duì)該被訴具體行政行為不適宜判決維持，也不適合駁回訴訟請(qǐng)求，比如行政合同案件中的某些問題。當(dāng)然，適用該判決形式，需要注意確認(rèn)合法與確認(rèn)有效是有區(qū)別的。一般而言，合法的行政行為肯定是有效的，但有效的行政行為不一定都是合法的。另外，對(duì)于該判決形式適用的情形需要加以明確。

確認(rèn)違法或無(wú)效的判決適用于不具有可撤銷性的具體行政行為，主要包括以下幾種情況：

被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無(wú)實(shí)際意義的。被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的。這主要指事實(shí)行為。對(duì)事實(shí)行為只能適用確認(rèn)判決，而不能適用撤銷判決。被訴具體行政行為依法不成立或者無(wú)效的。具體行政行為不成立就等于說這個(gè)行為在法律上還不存在。一般說來，沒有成立的行政行為是不能被訴的，應(yīng)當(dāng)視為起訴時(shí)機(jī)還不成熟。不成立的行政行為既然屬于不生效的行政行為，當(dāng)然不能用撤銷判決，只能用確認(rèn)判決。被訴具體行政行為違法，但是撤銷該行政行為后將會(huì)給國(guó)家利益和公共利益造成重大損失的。這是以確認(rèn)判決代替撤銷判決的情況。法院作出判決后，還應(yīng)當(dāng)責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。這里的補(bǔ)救措施主要是指采取一些使被訴具體行政行為不失去效力的一些措施。如果造成當(dāng)事人損害的，還應(yīng)判決賠償當(dāng)事人的損失。賠償損失應(yīng)當(dāng)按照行政賠償?shù)姆ǘㄒ⒎秶蜆?biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。另外，為維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，防止不適當(dāng)擴(kuò)大確認(rèn)判決的適用范圍，此種情形下的確認(rèn)判決的適用應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握。

5、履行判決

履行判決是指人民法院經(jīng)審查，認(rèn)定被告行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定職責(zé)而不履行，責(zé)令行政機(jī)關(guān)限期履行職責(zé)的判決。《行政訴訟法》第54第1款項(xiàng)規(guī)定：“被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。” 最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第60條第2款規(guī)定：“人民法院判決被告履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)指定履行的期限，因情況特殊難于確定期限的除外。”這是履行判決的法律依據(jù)。

在行政許可實(shí)施程序中，申請(qǐng)人認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照，或者被許可人要求延續(xù)或者變更許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)的等情形，申請(qǐng)人或者被許可人，以及其他利害關(guān)系人有權(quán)依法向法院提起行政訴訟。人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為原告申請(qǐng)事項(xiàng)屬于被告職責(zé)范圍，且申請(qǐng)是否符合法定要件需要行政機(jī)關(guān)繼續(xù)審查，人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告在指定期限內(nèi)作出處理決定;原告申請(qǐng)事項(xiàng)屬于被告職責(zé)范圍，且其申請(qǐng)符合法定要件的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告作出特定行政行為。

6、變更判決

變更判決是人民法院運(yùn)用判決的形式，重新確定爭(zhēng)議的行政法律關(guān)系，從而使被訴的行政處罰決定部分或者全部失去法律效力的判決?！缎姓V訟法》第54條第1款項(xiàng)規(guī)定：“行政處罰顯失公平的，可以判決變更。”這就是說，人民法院判決變更具體行政行為，必須具備兩個(gè)條件：一是具體行政行為系行政處罰行為，對(duì)非行政處罰的具體行政行為，人民法院不能直接變更;二是行政處罰有顯失公正的情況。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第55條對(duì)訴訟不加重行政處罰作出了明確規(guī)定，旨在對(duì)法院判決變更處罰權(quán)加以必要的限制。

根據(jù)《行政許可法》第78條、第79條、第80條、第81條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法可以進(jìn)行行政處罰的情形主要有以下方面：第一，行政許可申請(qǐng)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)行政許可的;第二，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予的行政處罰;第三，被許可人有涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓行政許可的;超越行政許可范圍進(jìn)行活動(dòng)的;向負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查的行政機(jī)關(guān)隱瞞有關(guān)情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動(dòng)情況的真實(shí)材料的;法律、法規(guī)、規(guī)定的其他違法行為之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予的行政處罰;第四，公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動(dòng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取措施予以制止，并依法給予的行政處罰。行政機(jī)關(guān)針對(duì)上述違法情形有權(quán)作出行政處罰，但是如果行政處罰顯失公平的，在訴訟中人民法院可以判決變更。

在行政許可訴訟，除了行政處罰顯失公平的，人民法院可以判決變更外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的許可行為，人民法院能否判決變更，從現(xiàn)有的法律規(guī)定看，沒有法律依據(jù)。因此，在行政許可訴訟中，人民法院不能直接變更被告作出的許可行為或者許可事項(xiàng)。