案例一， 2002年6月16日，北京藍極速網(wǎng)吧一場大火，在全國各地激起了連鎖反應(yīng)。許多地方都對網(wǎng)吧進行了停業(yè)整頓。在鄭州，有關(guān)部門以維護公共安全為名，從6月25日起，以口頭通知的形式讓數(shù)百家網(wǎng)吧關(guān)了門。這種“休克療法”讓業(yè)主們叫苦不迭。一位業(yè)主說：“每個月房租5000元，專線費用每月3000元，電費、人工加上稅費和折舊，一個月凈賠一兩萬元。這還是中小網(wǎng)吧，100臺機器以上的大網(wǎng)吧賠的錢就更多了，如果停業(yè)三五個月，整個網(wǎng)吧就完了。”尤其是網(wǎng)吧這一行，電腦的折舊太快，全新的配置過不了幾個月就落伍了，收回投資時機器也該淘汰了。因而像這樣停業(yè)下去，實在讓業(yè)主們難以承受。而最讓業(yè)主們苦惱的是，這種停業(yè)狀態(tài)不知何時才能結(jié)束。他們的網(wǎng)吧都是手續(xù)一應(yīng)俱全的合法經(jīng)營。但是這一句簡單的口頭通知，就讓他們遭受那么大的損失，這個損失該怎么補償?

案例二，廣東省某市因城市建設(shè)需要，于90年代陸續(xù)批準了若干企業(yè)在城市郊區(qū)建石場開采石料，批準期分別為5到10年。但到1998年，該市為了 加強環(huán)境保護，提高城市環(huán)境質(zhì)量，市人大常委會通過了一項地方性法規(guī)，要求郊區(qū)所有采石場關(guān)閉和外遷，并平整開采區(qū)的土地和在該土地上進行綠化。一家外企對市政府和市礦資辦責令其關(guān)閉的通知不服，認為自己開辦石場是經(jīng)過市政府批準的，自己為此投入了大量的資金和設(shè)備，現(xiàn)在不僅成本沒能收回，還要承擔石場關(guān)閉善后的大量費用。他為此進行申訴、申請復(fù)議和提起訴訟，要求政府賠償，但最終亦未能獲得賠償。

在這兩個案例中，政府的行為完全是為了公共利益的需要，但政府的行為剝奪了財產(chǎn)所有人對其財產(chǎn)正當?shù)墨@益性利用，因此，政府應(yīng)給行政相對人公正的補償。但是實踐中即使在這種情況下，政府仍然可以不負任何補償責任。由于這種管制行為既無正當程序的約束，又沒有公正補償?shù)南拗疲畡虞m就以這種方式限制乃至禁止私人對其財產(chǎn)權(quán)的利用，干預(yù)市場。這兩個案例表明，我國迫切需要建立行政補償及其救濟程序。

一、行政補償?shù)母拍詈吞卣鳌?/p>

補償，在現(xiàn)代漢語中的解釋是“抵消損失、消耗，補足缺失、差額”，在法學(xué)詞語中，是指對財產(chǎn)侵害行為造成損失的補償，著眼于被剝奪的財物，予以公平彌補。行政補償，即行政損失補償，是指行政主體管理國家和社會公共事務(wù)過程中的合法，使本不應(yīng)承擔法律責任的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益遭受特別損失，國家基于當事人事前或事后的協(xié)商一致，以公平合理為原則，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及政策的規(guī)定，從經(jīng)濟上、生活上或者工作上等諸方面對其所受損失予以適當補償?shù)倪^程或者制度。

基于上述概念，行政補償具有以下特征：

1、行政補償前提的合法性。行政補償?shù)那疤崾切姓黧w為了實現(xiàn)國家和社會公共利益所行使的合法行為所造成的損害 。如果是違法或者有故意、重大過失的行政行為，引起的是行政賠償。

2、行政補償主體的唯一性。行政補償?shù)闹黧w是國家，補償?shù)牧x務(wù)機關(guān)是國家行政機關(guān)，以及其他依法或依委托執(zhí)行國家行政公務(wù)的組織。

3、行政補償對象的特定性。行政補償?shù)膶ο笫翘囟ǖ墓?、法人或者其他組織的合法權(quán)益所遭受的特別損失。不是所有的損失都要補償，只有特別損失才能給予補償。

4、行政補償范圍的法定性。行政補償?shù)姆秶话闶怯煞伞?a target="_blank" class="keywordlink">法規(guī)加以明確規(guī)定。

5、行政補償方式的多樣性。行政補償?shù)姆绞蕉喾N多樣，如支付補償金、返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀、以及從生產(chǎn)、生活和就業(yè)等方面加以妥善安置等。

6、行政補償效力的強制性。一方面是行政主體作出的引起行政補償?shù)男袨榫哂袕娭菩?，有關(guān)行政相對人必須服從，而不得阻礙或拒絕實行，如土地征用行為等，另一方面是指行政補償?shù)囊?guī)定對行政主體有強制性，只要發(fā)生了法定的事由，行政主體就必須給予行政補償。

二、行政補償?shù)睦碚撘罁?jù)

1、公平負擔理論。在民主、法治社會里，人人享有平等的法律權(quán)利，同時人人亦應(yīng)平等分 擔社會負擔。如果個別或部分公民為社會承擔了特別的義務(wù)或受到了特別的損害，國家即應(yīng) 給予他們特別的補償，以將個別或部分人因公共利益受到的損失轉(zhuǎn)由全體公民分擔。因 為國家補償金來源于稅收，而稅收取之于全體納稅人，從而實現(xiàn)公共負擔平等分擔。

2、結(jié)果責任理論。即無過錯責任理論。行政機關(guān)及其工作人員只要其合法行為給相對人造成了損害，均應(yīng)對行政相對人的損失予以 補償。

3、危險責任理論。行政機關(guān)及其工作人員為了社會公共利益而使 行政相對人權(quán)益處于某種危險狀態(tài)之中，其即應(yīng)對相對人因此可能受到的損失予以補償。

三、行政補償?shù)姆梢罁?jù)

我國行政補償制度主要體現(xiàn)于以下法律和行政法規(guī)中：

1、1950年11月政務(wù)院通過公布《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條規(guī)定：“國家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適當代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對耕種該項土地的農(nóng)民亦給以適當安置，并對其他該項土地上的生產(chǎn)、投資及其他損失，予以公平合理的補償。”

2、1953年11月，政務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》第8條規(guī)定：“被征用土地的補償費，在農(nóng)村 中應(yīng)由當?shù)厝嗣裾畷玫貑挝?、農(nóng)民協(xié)會及土地原有人或由原所有人推出之代表評議協(xié)商之。一般土地以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標準，特殊土地得酌情變通處理之。如另有公地可以調(diào)劑，亦須發(fā)給被調(diào)劑土地的農(nóng)民以遷移補助費。對被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物及種植的農(nóng)作物，均應(yīng)根據(jù)當?shù)厝嗣裾?、用地單位、農(nóng)民協(xié)會及土地原所有人或原使用人會同勘定之現(xiàn)狀。按公平合理的代價予以補償。”

3、1954年憲法第97條規(guī)定：“第97條中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關(guān)工作人員，有向各級國家機關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利。由于國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利。”

4、1962年9月中共中央制定的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定：“不許無代價地調(diào)用勞動力、生產(chǎn)資料和其他物資”、“如果因為建設(shè)或其他需要必須征用社員的房屋，應(yīng)該嚴格執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)征用民房的規(guī)定，給予補償，并且對遷移戶妥善的安置”。

5、1982年2月國務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)建房用地管理條例》，同年5月國務(wù)院公布《國家建設(shè)征用土地條例》，分別就城鎮(zhèn)建房用地和國家建設(shè)征用土地中的征用標準、補償條件和補償額度等補償問題作出具體規(guī)定。

6、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》第2條第3款規(guī)定：“國家對合營企業(yè)不實行國有化和征收，在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，對合營企業(yè)可以依照法律征收，并給予相應(yīng)的補償”。

7、《外資企業(yè)法》第6條規(guī)定：“國家對外資企業(yè)不實行國有化和征收，在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，對外資企業(yè)可以依照法律程序征收，并給予相應(yīng)的補償。”

8、《土地管理法》第27條規(guī)定：“國家建設(shè)征用土地，由用地單位支付土地補償費。”與此同時，《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》等關(guān)于資源行政管理的法律相繼問世。分別對征用草原、水面、灘涂、集體礦山企業(yè)的補償問題加以規(guī)定。

9、《野生動物保護法》第14條規(guī)定：“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當?shù)卣o予補償。”

10、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第14條規(guī)定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應(yīng)的補償。”

11、《中華人民共和國戒嚴法》第17條第2款規(guī)定：“……臨時征用物，在使用完畢或者戒嚴解除應(yīng)當及時歸還;因征用造成損壞的，由縣級以上人民政府按照國家有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)補償。”

12、2004年施行的《行政許可法》第8條第2款規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當依法給予補償。”

四、行政補償?shù)姆秶?/p>

行政補償?shù)姆秶?，是指行政主體對什么性質(zhì)的行為造成行政相對人損失而承擔補償義務(wù)。 根據(jù)我國目前行政補償制度立法和實踐，行政補償主要發(fā)生在以下一些領(lǐng)域：一是行政征收或行政征用的補償;二是行政主體變更行政許可、行政計劃、行政指導(dǎo)、行政合同等政策和行為的補償;三是國家危險責任的補償;四是公民因保護國家財產(chǎn)或協(xié)助執(zhí)行公務(wù)受到的損失的補償;五是行政主體限制相對人某些合法權(quán)益的補償;六是部隊軍事訓(xùn)練、演習(xí)、巡邏、執(zhí)勤等或戒嚴、制止騷亂、對付內(nèi)亂、追捕逃犯等采取其他緊急措施以及工程興建造成部分個人、組織不應(yīng)有財產(chǎn)損失的，甚至個別人身傷害的補償。具體來說，包括以下情形：

1、行政機關(guān)為搶險救災(zāi)而損害相對人利益。例如，在發(fā)生洪災(zāi)時，國家為了保護大城市和大范圍內(nèi)的人民生命財產(chǎn)安全，采取分洪措施，導(dǎo)致一定農(nóng)村或小城鎮(zhèn)地區(qū)被淹，這些地區(qū)的居民的財產(chǎn)權(quán)益必然受到重大損失。同時，國家還可能征用一定地區(qū)的個人或組織 的財產(chǎn)用于抗洪救災(zāi)。

2、行政機關(guān)合法執(zhí)行公務(wù)導(dǎo)致相對人權(quán)益受損。例如，公安機關(guān)在追捕犯罪嫌疑人時使用槍械，可能誤傷好人。

3、公民因主動協(xié)助公務(wù)和見義勇為，使自己的身體或財產(chǎn)受到損害。這類補償可能包括兩種情形：其一，公民主動協(xié)助公務(wù)，受益人是國家和社會，故公民為此受到的損失應(yīng)當完全由國家補償;其二，公民見義勇為，受益人除了國家和社會外，通常還包括特定相對人。對 于這種情形，除了國家應(yīng)對見義勇為者獎勵和補償外，受益的特定相對人亦應(yīng)對見義勇為者 為其受到的人身或財產(chǎn)損害予以適當補償。

4、行政機關(guān)為了公共利益征收或征用相對人財產(chǎn)， 導(dǎo)致行政相對人的財產(chǎn)受損，行政主體都應(yīng)對相對人受到的損失予以適當補償。

5、國家組織實施的有高度危險性的工程和相關(guān)活動致使公民受到人身傷害或財產(chǎn)損失。如 核電站的修建和運作、化學(xué)物品的生產(chǎn)、運輸和存放、監(jiān)獄和精神病院的管理等，都可能因各種原因使個別或部分公民受到某種損害。

6、行政機關(guān)根據(jù)政策的需要撤銷或改變自己原已作出的行政行為，導(dǎo)致相對人利益的損害 .例如，行政機關(guān)為了改善生態(tài)或生活環(huán)境，決定提高特定地區(qū)的環(huán)境標準，為此撤銷原給相對人的某種生產(chǎn)或采礦許可證，相對人因此停產(chǎn)停業(yè)可能造成的重大財產(chǎn)損失，如本文開頭提到的案例。

7、部隊軍事訓(xùn)練、軍事演習(xí)導(dǎo)致相應(yīng)地區(qū)人員和財物受損。家國應(yīng)給予一定的補償。

五、行政補償?shù)脑瓌t。

1、適當補償原則。如《防洪法》第45條第2款規(guī)定：“調(diào)用的物資、設(shè)備、交通運輸工具等，在汛期結(jié)束后應(yīng)當及時歸還;造成損壞或者無法歸還的，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定給予適當補償或者作其他處理。”

2、合理補償原則。如《礦產(chǎn)資源法》第36條規(guī)定：“國務(wù)院和國務(wù)院有關(guān)主管部門批準開辦的礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)已有的集體礦山企業(yè)，應(yīng)當關(guān)閉或者到指定的其他地點開采，由礦山建設(shè)單位給予合理的補償。”

3、相應(yīng)補償原則。如《海域使用管理法》第30條規(guī)定：“因公共利益或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)。依照前款規(guī)定在海域使用權(quán)期滿前提前收回海域使用權(quán)的，對海域使用權(quán)人應(yīng)當給予相應(yīng)的補償。”

4、一定補償原則。如《民族區(qū)域自治法》第66條第1款規(guī)定：“國家在民族自治地方開發(fā)資源、進行建設(shè)的時候，應(yīng)當照顧民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方經(jīng)濟建設(shè)的安排，照顧當?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。”

5、妥善安置原則。如《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。 征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”

六、行政補償?shù)木葷绦?/p>

《世界人權(quán)公約》第8條規(guī)定：“人人于其憲法或法律所賦予之基本權(quán)利被侵害時，有權(quán)享受國家行政法庭之有效救濟”。行政調(diào)解、協(xié)商、裁決程序是行政補償訴訟的前置程序。通過行政程序，行政機關(guān)如滿足了相對人的請求，相對人取得了所要求的補償，補償行政程序即告終結(jié)。行政機關(guān)如果拒絕相對人的請求或部分拒絕相對人的請求，雙方不能就補償數(shù)額或補償方式達成協(xié)議，或相對人不服行政機關(guān)單方作出的裁決、決定，即開始司法訴訟程序。

1、行政補償?shù)男姓绦蚓葷?/p>

目前我國以單行法律、法規(guī)方式確立行政補償?shù)牟簧伲珜π姓a償?shù)某绦蚝途葷緩揭?guī)定的不多。只是在《土地管理法實施條例》第18條中規(guī)定了國家建設(shè)用地的審批程序中有征用土地的補償?shù)男姓绦颉＜?ldquo;由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織建設(shè)單位與被征地單位以及有關(guān)單位依法商定征用土地的補償、安置方案，報縣級以上人民政府批準”。在實踐中，行政補償?shù)男姓绦虬ǎ孩?、通知或公告。通知或公告的目的是及時通知與行政補償有利害關(guān)系的行政相對人參加補償?shù)膮f(xié)商，使行政相對人能及時維護自己的合法權(quán)益。⑵、申請。通常由受到損害或損失的相對人向行政機關(guān)提出補償請求;⑶、補償?shù)怯?。被補償人申請補償后，由行政機關(guān)對行政相對人、人身或財產(chǎn)的損失、補償數(shù)額進行登記。⑷、協(xié)商。行政機關(guān)接到補償請求后，與相對人進行協(xié)商，盡量達成雙方都能接受的補償協(xié)議;⑸、調(diào)解。由上一級行政機關(guān)或法定主管機關(guān)對補償爭議進行調(diào)解;⑹、裁決。若補償協(xié)議不成，則由行政機關(guān)依法做出裁決。