有關于行政訴訟中的時效問題，由于現(xiàn)行立法未給予相應的重視，加之理論研究相對薄弱，因而行政審判實踐中爭議頗大。筆者于本文中借已趨成熟的民事訴訟時效制度，對有關行政訴訟時效的若干問題作一粗淺的探討。

一、行政訴訟時效的內涵

時效制度源于古羅馬法，原僅屬于民法學范疇，后擴大到部門法領域。行政訴訟中是否存在訴訟時效？有人認為，行政訴訟中只有起訴期限，沒有訴訟時效（1）。其理由是訴訟時效涉及的是實體訴權（勝訴權），起訴期限涉及的是程序訴權（起訴權），行政訴訟法及《解釋》規(guī)定，起訴超過法定期限且無正當理由的應當裁定不予受理，已經(jīng)受理的裁定駁回起訴，因而行政訴訟中的起訴期限是程序意義上的訴權，行政訴訟中不存在所謂的訴訟時效。這實際上是對時效制度的片面理解。其實，任何訴訟程序都包含各種各樣的時效制度，行政訴訟也是如此（2），而其中最典型的一個就是起訴時效制度。關于訴訟時效的概念，民法學理論結合各國和地區(qū)立法中對訴訟時效效力的規(guī)定，存在三種不同的說法：（1）權利消滅說。即訴訟時效完成后，實體權利本身歸于消滅。如日本民法典規(guī)定：“債權，因十年間不行使而消滅”。（2）抗辯權發(fā)生說。即訴訟時效完成后，不僅實體權利未消滅，訴權也未消滅，其效力只不過是使債務人發(fā)生拒絕給付的抗辯權。如德國民法典規(guī)定：“消滅時效完成后，義務人有拒絕給付之權利。”（3）請求權消滅、抗辯權發(fā)生說。即訴訟時效完成后，權利人喪失請求權，義務人獲得拒絕給付的抗辯權。我國臺灣地區(qū)民法規(guī)定：“請求權，因15年間不行使而消滅”，“時效完成后，債務人得拒絕給付”。從以上的觀點中可以看出，我國民法采用的是抗辯權發(fā)生說，而行政訴訟法采用的是請求權消滅說。因此，所謂的行政訴訟時效，是指公民、法人或其他組織不服行政機關的行政行為而向人民法院提起行政訴訟的法定期限，以及超過此期限后，將承擔的喪失該權利的法律后果。司法實務中，有觀點把行政訴訟的時效描述為由行政訴權、起訴期限、法律后果三者構成（3），缺一不可。

二、行政訴訟時效的種類

有關行政訴訟時效期限的規(guī)定散見于《行政訴訟法》、《行政復議法》、最高法院司法解釋、以及各部門行政法中，其中時間長短千差萬別，理論及司法實務因此從未做任何劃分，筆者參照我國民法通則將民事訴訟時效劃分為普通訴訟時效，特殊訴訟時效和最長訴訟時效的做法，并依是否提起行政復議，試對行政訴訟時效的種類作一劃分。

1、普通訴訟時效：（1）直接向法院提起訴訟的為3個月?！缎姓V訟法》第三十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起3個月內提出。法律另有規(guī)定的除外?！保?）經(jīng)復議向法院提起訴訟的為15日。《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定：“申請人不服得復議決定的，可以在收到復議決定書之日起15日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起15日內向人民法院提趣訴訟。法律另有規(guī)定的除外。”

2、特殊訴訟時效：（1）直接向法院提起訴訟的特殊訴訟時效，其中有15日（郵政法、統(tǒng)計法、水污染防治法、藥品管理法等）、30日（漁業(yè)法、森林法、土管法等）（2）經(jīng)復議向法院提起訴訟的特殊訴訟時效，其中有5日（治安管理處罰條例）、30日（海關法）、3個月（專利法）。

3、最長訴訟時效：2000年3月10日施行的行政訴訟解釋，將行政訴訟最長時效分為兩種，（1）行政相對人知道具體行政行為內容，但未被告知訴權或者起訴期限的為2年：即第四十一條“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算,但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定起訴期限的，適用前款規(guī)定。（2）行政相對不知道具體行政行為內容的，涉及不動產(chǎn)的為20年，其他的為5年：即第四十二條“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理”。

三、行政訴訟時效的起算、中止和中斷

行政訴訟時效的起算一般是從行政相對人知道具體行政行為之日起計算，何為“知道”？法律未作相應解釋，筆者認為，所謂“知道”應是指行政機關在作出具體行政行為時，以書面形式告知相對人行為內容及訴權和起訴期限，而非道聽途說，如果依照法律規(guī)定具體行政行為可以以口頭形式告知，亦必須制作筆錄，行政相對人通過非上述途徑而得知具體行政行為內容的，不能視為“知道”。另外，不作為的行政案件，根據(jù)《解釋》第三十九條規(guī)定，其起訴期限的起算有三種方式：（1）自申請之日起60日；（2）法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的從其規(guī)定；（3）緊急情況下請求行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權的法定職責，行政機關不履行，可隨時起訴。

訴訟時效一經(jīng)開始，便向著完成的方向進行。但由于各種主、客觀因素的影響，訴訟時效在進行過程中會發(fā)生某些特殊情況。其中，訴訟時效的中止和中斷表現(xiàn)為阻礙訴訟時效在法定期間完成的情況，民法學上稱為時效完成的障礙。行政訴訟法對時效的中止有著明確的規(guī)定，該法第三十九條規(guī)定“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的十日內，可以申請延長期限，由人民法院決定。”，解釋進一步將中止的原因擴大到“不屬于起訴人自身的原因”，并規(guī)定“因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內”，這是解釋保護行政相對人訴權保護的一個具體體現(xiàn)。

民法上引起訴訟時效中斷的事實是由法律直接規(guī)定的，其特點在于均是當事人有意識的行為，包括起訴、權利人主張權利或者義務人同意履行義務的行為。這些法定事由只要在訴訟時效進行中出現(xiàn)即引起時效的中斷。具體行政行為以實現(xiàn)現(xiàn)行決策目標為宗旨，通過直接或間接影響相對人的權利義務，來調整和制約社會行為，達到管治社會的目的，因而一經(jīng)作出，其內容即具有以國家強制力為保障的確定力、拘束力、執(zhí)行力，其變更或者撤銷必須經(jīng)過法定的途徑，相對人不服該行為而向人民法院提起訴訟的期限不以行政相對人與行政長官之間存在請求撤銷或者同意撤銷、請求變更或者同意變更具體行政行為的意思表示而中斷，因此筆者認為，民法上權利人主張權利或者義務人同意履行義務的行為不適用行政訴訟時效的中斷。行政訴訟時效的中斷只有兩個原因，一是依法提起行政復議，二是依法提起行政訴訟。

四、行政訴訟時效的證明責任

所謂行政訴訟時效的證明責任，也就是解決由誰來證明原告的起訴是否超過時效的問題。民法理論對時效的舉證責任傾向于適用“誰主張、誰舉證”的證據(jù)規(guī)則，由于我國民法對訴訟時效采取的是勝訴權消滅主義，因此，在起訴階段原告對其起訴是否超過時效不負證明責任，民事訴訟時效的證明責任，只是因被告行使時效抗辯權時才發(fā)生。行政訴訟因為其本身的特點，因而有關時效的證明責任也有別于民事訴訟。

1、關于原告的證明責任

行政訴訟時效采取的是起訴權消滅主義，因此原告在起訴階段即負有證明其起訴未超過時效的證明責任。《解釋》第四十四條規(guī)定“有下列情形之一的，應當裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴：（七）起訴超過法定期限且無正當理由的”，這就是說，原告在起訴時，有義務證明自己的起訴未超過時效，否則面臨其訴訟不被法院受理或者受理后被駁回的可能。

2、關于被告的證明責任

《解釋》第二十七條規(guī)定“原告對下列事項承擔舉證責任：（一）證明起訴符合法定條件，但被告認為起訴超過起訴期限的除外”，這就是說在審查起訴階段，原告證明了其起訴符合在法定期限內后，如被告仍行使時效抗辯權，則應由被告承擔舉證責任。

3、關于第三人的證明責任

《解釋》對第三人的證明責任是有所疏漏的。筆者試以審判實踐中一案例加以說明，原告王某要求撤銷某鎮(zhèn)政府的婚姻登記，本案列原告之妻為第三人，被告因某種原因，無所謂婚姻登記的撤銷與維持，因此對本案是否超過時效并不在意，由于婚姻登記的撤銷與否與第三人有利害關系，所以當?shù)谌司驮娴?a href="http://www.luxwatt.cn/flcs/list_613.html" target="_blank" class="keywordlink">起訴是否超過時效提出異議時，法院就應當要求第三人對此舉證，第三人有權利也有義務舉證。此時，第三人就成為時效舉證責任的主體。

4、關于行政訴訟時效利益的拋棄

訴訟時效期滿后，享受時效利益之人，對于因時效完成蒙受損害之人，不以時效完成為事由予以抗辯，屬時效利益的拋棄（4）。民事訴訟時效利益的拋棄，是民事主體處分自己既得民事權利之行為，無害于社會公益及法律秩序，對此民法通則第138條規(guī)定，“超過訴訟時效期間的，不受訴訟時效限制”。行政訴訟時效期限界滿后，被告行政機關不行使抗辯權，應如何處理？筆者認為，這不能參照民法通則的做法。具體行政行為以國家強制力為保障，體現(xiàn)國家行政管理職權，行政訴訟時效制度目的之一是維護行政法律關系的穩(wěn)定，行政機關不行使抗辯權，雖有可能“保護”了原告的利益，但卻是對法律規(guī)定的時效制度的踐踏，違背了時效制度的立法本意，因此法庭審理中，應不予支持。