對(duì)于各地貧困縣大興土木的奢華成因，用“拍腦袋”決策來看待已不能解釋明白?！吧萑A”決策背后，需穿越層層審批“防火墻”，而操作中GDP政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)、政府征地、預(yù)算外土地出讓金游離、官員腐敗等現(xiàn)象“家?！苯诲e(cuò)，讓事實(shí)愈發(fā)霧里看花。
其實(shí)，回到政府動(dòng)機(jī)及決策程序?qū)用嫔峡矗胤秸胸?zé)，然非其一家之責(zé)
一個(gè)年財(cái)政收入只有3000萬元的國(guó)家級(jí)貧困縣，竟醞釀舉債60億元來建造新城，經(jīng)過十年努力，終究成為南柯一夢(mèng)。
事實(shí)上，貧困縣諸如興建豪華辦公樓、豪華別墅等奢華行為早就進(jìn)入公眾視野，而本次被曝光的內(nèi)蒙古自治區(qū)清水河縣縣60億元造新城事件，則再一次引起社會(huì)關(guān)注。
在中央嚴(yán)令禁止建造豪華樓堂館所和形象工程的情況下，緣何還有這么多的貧困縣上演了一出又一出“貧困縣奢華”事事件？
案拍奇驚
新城變鳥巢 貧困縣隕落的60億元造城夢(mèng)
政府花3億元給鳥蓋片樓———這種說法在內(nèi)蒙古呼和浩特市清水河縣曾被傳于街頭巷尾，隨著最近諸多造訪者慕名尋找“爛尾城”，群眾戲謔之言尤勝以往。
這些被稱為當(dāng)?shù)亍傍B巢”的建筑群，原本是清水河縣諸多行政機(jī)關(guān)的新家，坐落于距老縣城26公里外的山坡上。10年前，清水河縣政府意欲在此投資61億元，興建新區(qū)，遷址縣城。
頗具意味的是，清水河縣是國(guó)家級(jí)貧困縣，當(dāng)時(shí)的財(cái)力年僅3000萬元。
正是在相差如此懸殊的財(cái)力主導(dǎo)下，新城興建6年后集體爛尾，各種成型、半成型的建筑荒蕪在原地，成了名副其實(shí)的鳥巢。
新城變鳥巢
鳥糞滿地 人跡罕至
在清水河縣宏河鎮(zhèn)所在地西北方的山坡上，一片高矮不一的大樓被閑置在此。
5月7日，《法治周末》記者在現(xiàn)場(chǎng)看到，散落在寬闊的道路兩旁的大樓中，有9座已成型，還有8座未建成，呈“裸露”狀態(tài)。遠(yuǎn)遠(yuǎn)看去，占地6000多平方米、已竣工的清水河縣新黨政辦公樓在樓群中顯得格外醒目。
但到了跟前，記者發(fā)現(xiàn)，該辦公樓大門緊閉，門上的一把鐵鎖已經(jīng)銹跡斑斑。
沿著臺(tái)階來到辦公樓的前廳，透過緊閉的玻璃門，可以清楚地看到大廳內(nèi)依然掛著的一條橫幅，寫著“祝賀清水河縣黨政辦公大樓竣工驗(yàn)收”，一個(gè)碩大的國(guó)徽靠在廳內(nèi)墻邊，滿是灰塵。
在該辦公樓的東面矗立著一個(gè)只有框架的樓房，施工用的綠色防護(hù)網(wǎng)還條條縷縷地搭在樓周圍。由于四面透風(fēng)，樓內(nèi)住滿了鳥類，一層的開放室內(nèi)還堆放著施工單位的外加劑，這曾一度被媒體誤讀為“農(nóng)民的飼料”。
大半天的時(shí)間里，新城中間的大路上鮮有路人經(jīng)過。除了幾位看守樓房的老人外，整個(gè)新城幾乎見不到其他人。
這就是清水河自2002年開始實(shí)際運(yùn)作新城區(qū)項(xiàng)目。據(jù)項(xiàng)目知情人士提供的項(xiàng)目投資估算表顯示，新區(qū)整體建設(shè)工程計(jì)劃總投入約為61億元。
清水河縣王桂窯鄉(xiāng)西圐圙兔的郝姓老人，受施工單位委托，已在新縣黨政辦公樓看守了兩年半，而柴姓老人則在斜對(duì)面的新縣教育局辦公樓已看守了7年，兩位老人月薪600元左右，職責(zé)是看護(hù)大樓內(nèi)的物品。據(jù)他們回憶，大樓陸續(xù)在2002年開工建設(shè)，2005年左右突然停工，“原因可能是政府沒錢了”。
就在老人們記憶中停工的2005年7月，內(nèi)蒙古第三建筑工程有限公司第十二項(xiàng)目部承接了清水河縣新城“清水河縣賓館和部分政府大樓”的施工項(xiàng)目，其負(fù)責(zé)人周江林回憶，兩個(gè)項(xiàng)目的工程預(yù)算為5000多萬元，干到2006年，“由于政府不能按合同約定給付階段工程款，也沒人催我們干，考慮到再干下去，我們墊付的資金就會(huì)越多，于是就停了”。
此時(shí)，縣賓館的主體已經(jīng)完工，尚缺裝修，而另一座政府辦公樓則剛剛起了基礎(chǔ)。
其他辦公大樓的施工同樣受此影響，各施工單位也都陸陸續(xù)續(xù)停工，至此，醞釀多年的新城變成了“爛尾城”。
據(jù)清水河縣政府辦王換成主任說，縣政府共為此投資了1億多元。
舊城依舊舊
政府賬上也就3000萬余元
清水河縣是典型的老少邊窮的國(guó)家級(jí)貧困縣，其依山而建的舊城區(qū)面積僅為3.4平方公里，一條主干道自西向東、自下而上貫穿全城。當(dāng)?shù)氐某鲎廛囁緳C(jī)往往只問乘客：“到山上還是山下？”
但這條惟一的主干道卻非常狹窄，一些地段僅能容兩輛汽車并排經(jīng)過。約8公里長(zhǎng)的主街道也不甚平整，有1/4仍是土路，當(dāng)?shù)鼐用裾f，一到雨雪天氣，道路就泥濘不堪，而這種狀況十多年來從來沒有改善過。
家鄉(xiāng)變化始終是離鄉(xiāng)之人最為關(guān)心的事情，一位剛調(diào)到清水河縣委工作的年輕人說：“我離家13年，回來之后沒感覺到任何變化?！?/p>
據(jù)清水河縣政府的財(cái)政收入報(bào)告顯示，2009年度該縣全縣地方財(cái)政收入約為1.8億多元。從報(bào)告來看，清水河縣的經(jīng)濟(jì)比起之前確有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。
但當(dāng)?shù)鼐用褚廊辉孤曒d道，一位出租車司機(jī)對(duì)記者說：“僅有的錢全都用到了新區(qū)建設(shè)上，不但建成了"爛尾城"，還欠了許多外債，舊城區(qū)的建設(shè)則幾乎止步不前。”
一句諧語在當(dāng)?shù)乜h城中流傳甚廣———垃圾靠風(fēng)刮，污水靠蒸發(fā)。近乎10年來，除看到縣城26公里外多了一座“鳥巢”外，當(dāng)?shù)鼐用癫⑽锤惺艿郊亦l(xiāng)的多少變化。
除去道路修繕、環(huán)境衛(wèi)生、市政建設(shè)等顯而易見的變化難尋蹤跡外，居民的不滿還集中于各種社會(huì)福利的“不到”、“遲到”、“少到”之中。
2009年12月9日，清水河縣190名60周歲以上的離退休老年人曾給內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委寫信，反映清水河縣政府一直未兌現(xiàn)退休和在職人員2001年至2004年的醫(yī)藥費(fèi)、8年多的邊、副補(bǔ)以及4年的取暖費(fèi)。
而新城爛尾帶來的不良影響也正在慢慢顯現(xiàn)，有知情人士透露，不少單位都為此背上了外債。
周江林稱，項(xiàng)目停工后至今，內(nèi)蒙古三建尚被拖欠工程款2200多萬元(連本帶息)。周江林每年都會(huì)到清水河縣政府要工程款，但政府“從來沒給過”。開始時(shí)政府找周商量把其施工的大樓給他，但周江林不同意，“我們只是干工程的，要那樓沒用”。
由于多次索要未果，周江林咨詢過律師，曾考慮過訴訟，但有朋友勸他不要起訴，因?yàn)椴坏惺苈L(zhǎng)的司法訴訟程序，還可能把雙方關(guān)系搞僵，反倒不利于事情的處理。
與此相佐證的是，一家施工單位因清水河縣政府拖欠工程款而將后者訴至法院，終審勝訴后，卻遲遲難以執(zhí)行400萬元的案款。
2008年8月，呼和浩特市鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院查封了清水河縣政府的400萬元存款，而后考慮到清水河縣的實(shí)際困難，加上縣政府為此作出了還款計(jì)劃的書面承諾，法院便又進(jìn)行了解封。
當(dāng)時(shí)同去查封的知情人透露說，政府的該賬戶上也就只有3000萬余元。
錢沒了樓停了
官員對(duì)開發(fā)原因諱莫如深
清水河縣當(dāng)年開發(fā)建設(shè)新城的原因，在當(dāng)?shù)卣母骷?jí)官員口中諱莫如深，無人愿提。
2010年5月10日，《法治周末》記者電話聯(lián)系清水河縣委書記李宏，其手機(jī)一直關(guān)機(jī)；而縣長(zhǎng)李理則在電話中稱“暫且有事，一會(huì)兒回復(fù)”后便無下文。清水河縣主管開發(fā)區(qū)建設(shè)的副縣長(zhǎng)韓宇則說，“這個(gè)問題由縣委宣傳部統(tǒng)一答復(fù)”。
但清水河縣縣委宣傳部副部長(zhǎng)邊俊杰給記者的答復(fù)則是：“縣領(lǐng)導(dǎo)都去市里面開會(huì)，宣傳部并不清楚情況?！?/p>
2008年，清水河縣工業(yè)園區(qū)和新城合并由清水河縣工業(yè)園區(qū)管委會(huì)管理，但該管委會(huì)主任王雄對(duì)《法治周末》記者說，他并不清楚2008年之前新城的事情，而新城的相關(guān)材料都已經(jīng)轉(zhuǎn)至縣委宣傳部。
數(shù)家媒體記者在清水河縣的這些部門間轉(zhuǎn)悠，得不到任何答復(fù)。
而據(jù)呼和浩特市市委宣傳部副部長(zhǎng)劉錦國(guó)介紹說，在清水河縣“爛尾城”被曝光之后，呼和浩特市市委市政府很快組織了會(huì)議，清水河新區(qū)開發(fā)建設(shè)相關(guān)的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)參會(huì)匯報(bào)情況。
如今“關(guān)于新城的相關(guān)文件已經(jīng)匯集成冊(cè)，只有5份，其中兩份已報(bào)給了自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)參閱”。但由于呼和浩特市市委書記出國(guó)未歸，針對(duì)新聞媒體的情況說明材料還需繼續(xù)等待。
盡管得不到官方的正面回應(yīng)，但從該縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)高萬華提供的一份“關(guān)于清水河縣新區(qū)建設(shè)用地情況說明”中，還是可以看出些端倪。
“情況說明”中指出，由于城市建設(shè)滯后，縣城基礎(chǔ)設(shè)施很差，街道狹窄，街道排洪排污能力很差，每遇降雨，洪水順山而下，街道就變成了排洪渠，時(shí)常危及臨街居民生命、財(cái)產(chǎn)安全。人居環(huán)境很差，同時(shí)也影響了呼和浩特市首府地位的形象。
在這種背景下，2001年前，呼和浩特市市委曾建議清水河縣新城遷址于喇嘛灣鎮(zhèn)，并占用鄰縣托縣一部分土地。但遭到托縣的反對(duì)，雖經(jīng)呼和浩特市市委反復(fù)協(xié)調(diào)，建設(shè)用地還是難以落實(shí)，計(jì)劃落空。
2002年，清水河縣政府又選址于宏河鎮(zhèn)境內(nèi)，此地的優(yōu)勢(shì)在于緊鄰109、209國(guó)道，以及大準(zhǔn)鐵路線，縮短了與首府呼和浩特市的距離。為此，清水河縣政府成立了新區(qū)建設(shè)的專門機(jī)構(gòu)，開始了新區(qū)建設(shè)的實(shí)際運(yùn)作。
“情況說明”中也承認(rèn)，由于縣財(cái)政收入較低等原因，新區(qū)建設(shè)建建停停，步伐緩慢。
按照“情況說明”，導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)的幾個(gè)重要原因是“手續(xù)未辦理”、“土地未報(bào)批”、“無大的招商項(xiàng)目做支撐”、“財(cái)力又吃緊”以及“搬遷條件不成熟”。
由此可見，財(cái)政的匱乏并非新城停建的惟一原因。
當(dāng)時(shí)，新城鎮(zhèn)規(guī)劃的總面積為5平方公里，超過了現(xiàn)有舊城鎮(zhèn)的面積，但此范圍并不符合1997年清水河縣編制的《土地利用總體規(guī)劃》的規(guī)定。
于是，從2003年新城動(dòng)工建設(shè)開始，建設(shè)用地就無法履行報(bào)批手續(xù)。
按規(guī)定，新縣城遷址項(xiàng)目必須由國(guó)家民政部審批，要件之一是必須符合縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃，不合乎規(guī)劃就要進(jìn)行修改，修改則需自治區(qū)政府審批。
2006年10月18日，內(nèi)蒙古國(guó)土資源廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)修訂的通知》，根據(jù)此文件，清水河縣政府在2007年7月23日向呼和浩特市市政府提出修改請(qǐng)示，直到2008年2月13日，自治區(qū)政府才同意實(shí)施修改后的《清水河縣土地利用總體規(guī)劃》。
但在2006年之前，上述系列行政審批程序尚未進(jìn)行時(shí)，清水河縣的新城區(qū)建設(shè)就已經(jīng)開展得如火如荼。而行政程序剛剛走完，新區(qū)建設(shè)卻由于沒錢早早停止了。
據(jù)清水河縣國(guó)土局統(tǒng)計(jì)，2007年以前，新城區(qū)建設(shè)形成了違法用地17宗，占地面積131畝，全部為林草地，沒有占用耕地。
在修改規(guī)劃后，相關(guān)單位本應(yīng)該進(jìn)行補(bǔ)辦報(bào)批手續(xù)，但報(bào)批手續(xù)需大量資金，用地單位又全部為被動(dòng)建設(shè)，所以補(bǔ)辦手續(xù)基本無人負(fù)責(zé)。
該縣國(guó)土資源局坦誠(chéng)：“自開工建設(shè)以來，這一縣城遷址項(xiàng)目必然會(huì)形成許多違法用地行為，由于政府所為，客觀又不具備報(bào)批條件，但在眾多壓力下，還是先后對(duì)11家違法用地單位作出了停工和行政處罰的決定?！?/p>
造城運(yùn)動(dòng)
多以失敗告終
梳理清水河縣新城區(qū)開發(fā)建設(shè)的脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，政府邊建設(shè)邊報(bào)批，由于沒錢導(dǎo)致停工，問題暴露后，政府又開始為之前的“違法占地”埋單。
“這說明政府融資不力以及開發(fā)建設(shè)中缺少必要的法定程序，有時(shí)候決策者"拍腦門"作出的決定不一定符合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展情況，造成有限的錢被浪費(fèi)，該當(dāng)解決的民生問題卻被擱置?！眱?nèi)蒙古律師張獻(xiàn)華說。
在2002年清水河縣新城區(qū)項(xiàng)目開始時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法還未頒布實(shí)施，依據(jù)1990年實(shí)施的城市規(guī)劃法，在向上級(jí)政府報(bào)請(qǐng)審批城市總體規(guī)劃前，須經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)審查同意。
清水河縣人大常委會(huì)主任王耀對(duì)《法治周末》記者說，該縣的新城區(qū)規(guī)劃經(jīng)過了縣人大常委會(huì)的同意。
按規(guī)定，城市規(guī)劃還需報(bào)請(qǐng)到上級(jí)主管規(guī)劃的部門備案。記者到呼和浩特市城建局檔案館查閱相關(guān)備案資料時(shí)，卻被工作人員告知，之前的資料都未有備案。
城市規(guī)劃法中還規(guī)定，城市規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，政府應(yīng)當(dāng)公布。
但在接受記者采訪的眾多市民中，均稱當(dāng)時(shí)并未發(fā)現(xiàn)政府有公布。縣商務(wù)局退休老干部郝姓老人說，從來沒有聽說過這件事情。一位侯姓出租車司機(jī)甚至到2006年看到《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》的報(bào)道后才得知。
但一些消息靈通人士卻在當(dāng)時(shí)早已經(jīng)準(zhǔn)備賣掉舊城房子，到新城區(qū)置業(yè)。據(jù)省內(nèi)一家媒體記者透露，2003年時(shí)，清水河縣縣委宣傳部一位工作人員提前得知消息后，將自己十幾萬元的房子以3萬元賣掉，后突然得知新區(qū)停建，又從隔壁家以十幾萬元把房子買了回來，前后虧掉十多萬元。
在當(dāng)時(shí)，“遷址”消息不脛而走，清水河縣房?jī)r(jià)直線下跌，許多人賤價(jià)賣房，走了上述賣房者的冤路。
但其實(shí)，許多清水河縣城關(guān)鎮(zhèn)的原住民并非愿意遷往新區(qū)，土質(zhì)和距離是最主要的兩個(gè)原因。新區(qū)的土質(zhì)很疏松，在新區(qū)縣財(cái)政局的門前，地上的土幾乎都是沙土，腳踩下去會(huì)印出一個(gè)四五公分的腳印。后因未建完全的爛尾樓也破壞了原來僅有的植被，土質(zhì)沙發(fā)更為嚴(yán)重。
顯然，新區(qū)規(guī)劃的環(huán)節(jié)中缺少了頗為重要的公眾參與一環(huán)。
在張獻(xiàn)華律師看來，忽略民意的城市規(guī)劃是政績(jī)工程，不是民生工程。
若將清水河新區(qū)事件放在2002年的大背景下，或許還會(huì)發(fā)現(xiàn)更為內(nèi)在的緣由。張獻(xiàn)華介紹說，當(dāng)時(shí)全國(guó)各地都有建設(shè)新區(qū)的想法和行動(dòng)，全國(guó)上下“搬城成風(fēng)”。
僅在內(nèi)蒙古自治區(qū)，2002年，呼和浩特市市委市政府從人多擁擠的老城區(qū)遷址如意開發(fā)區(qū)，有市領(lǐng)導(dǎo)號(hào)召“把城市空間留給老百姓”，將行政區(qū)搬離生活區(qū)。上行下效，鄂爾多斯市、呼倫貝爾市等地區(qū)以及下面的旗縣便開始了“ 造城運(yùn)動(dòng)”。
但這些“ 造城運(yùn)動(dòng)”大 多以失敗告終。繼呼倫貝爾的“空城”、鄂爾多斯的“鬼城”相繼被媒體報(bào)道后，如今又出現(xiàn)了清水河的“爛尾城”。
“有可能政府決策部門的初衷是好的，但若不自量力，不考慮自身的情況，就容易變成泡沫?！睆埆I(xiàn)華說，以清水河為例，即便新區(qū)建設(shè)成功，政府必然長(zhǎng)期舉債，以政府的財(cái)力可能要還30到50年。
據(jù)悉，現(xiàn)清水河縣政府已經(jīng)調(diào)整思路，把重點(diǎn)全部放到了舊城改造上。而對(duì)于“爛尾”的新區(qū)，將逐步規(guī)劃為一個(gè)招商引資的平臺(tái)。王換成介紹說，目前已引進(jìn)兩個(gè)企業(yè)，用地手續(xù)都已批準(zhǔn)，現(xiàn)在還在談幾個(gè)風(fēng)力發(fā)電的項(xiàng)目。（李亮）
刨根問底
20道審批關(guān) 為何管不住貧困縣奢華
3000萬元自有財(cái)力與60億元舉債耗資的懸殊、10年建成的“爛尾城”、國(guó)家級(jí)貧困縣———內(nèi)蒙古清水河縣幾乎具備了成為熱點(diǎn)新聞的所有元素。
對(duì)于內(nèi)蒙古清水河縣未經(jīng)審批的決策失敗，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱認(rèn)為，此屬明知故犯。
事實(shí)上，云南陵水的高爾夫球場(chǎng)、江蘇阜寧的山寨世博中國(guó)館、河南濮陽的豪華辦公樓、別墅群、山西定襄的千萬元追星、安徽阜陽的白宮等亦正或曾進(jìn)入公眾視野。
貧困縣大帽與“高爾夫”、“世博”、“別墅”、“明星”、“白宮”等所隱喻之奢華，在現(xiàn)實(shí)中但凡關(guān)聯(lián)，即使其所映射的懸殊與落差已了無新意，但公眾輿論的關(guān)注度卻是愈發(fā)強(qiáng)烈。
中國(guó)公安大學(xué)治安系教授王太元對(duì)《法治周末》記者表示：“采用反腐敗的習(xí)慣套路懲處"少數(shù)地方、個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的違紀(jì)違法行為"，這種"法不責(zé)眾"的懲處無法從根本上解決問題?！?/p>
上海市交通大學(xué)法學(xué)院行政法教授朱芒告訴《法治周末》記者，對(duì)于貧困縣的奢華，不能先入為主以“好”或“壞”一概評(píng)價(jià)?！叭绻逅男鲁墙ㄔO(shè)取得了成功，這種奢華又會(huì)如何評(píng)價(jià)？”他認(rèn)為，政府動(dòng)機(jī)及其行政決策程序是評(píng)判關(guān)鍵。
動(dòng)機(jī)有合理性 不宜放在道德層面判斷
拋開官員受賄、貪污腐敗另論，朱芒教授表示，每一起“越窮越奢華”事件的動(dòng)機(jī)好壞其實(shí)很難判定，且不宜放在道德層面判斷。
在朱芒看來，城市化及城市發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)要起飛則必須吸引資本。“但如果城市自身不擴(kuò)張，又如何實(shí)現(xiàn)招商引資？”
與此對(duì)應(yīng)的另一方面，中央政府對(duì)沿海地區(qū)和貧困地區(qū)的發(fā)展均使用同一個(gè)GDP為主的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！皩?duì)于同樣參與競(jìng)爭(zhēng)的貧困縣來說，借鑒東南沿海的城市化經(jīng)驗(yàn)往往被認(rèn)為有效。”
朱芒認(rèn)為：“內(nèi)蒙古清水河縣十年建一城，當(dāng)年"拍腦袋"的"上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)"應(yīng)該也聽說過類似的成功案例?！?/p>
“城市競(jìng)爭(zhēng)并未有錯(cuò)，所有城市在同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)要求下，雖然中央政府實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)惠政策，但是貧困縣發(fā)展不可能僅僅依靠救濟(jì)，"寄人籬下"的滋味并不好過，他們也想有自己的發(fā)展空間。從這個(gè)意義上看，每個(gè)貧困縣不同奢華現(xiàn)象背后的動(dòng)機(jī)都存在一定合理性?！?/p>
“以《同一首歌》為例，一個(gè)貧困縣超越其經(jīng)濟(jì)能力做這樣一個(gè)大型商演，其行為好壞究竟該如何評(píng)定？”朱芒介紹說，如果當(dāng)?shù)卣?qǐng)《同一首歌》的決策均遵守法律規(guī)定、整個(gè)預(yù)算通過了縣人大審查、通過了專家及當(dāng)?shù)匕傩盏某浞终撟C后，可以得出一個(gè)客觀估算?！案鶕?jù)估算再?zèng)Q策，即使商演成本花費(fèi)巨大，依然有可能回收較好的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益?！?/p>
決策失敗追因 不正確的發(fā)展思路和政績(jī)觀
對(duì)一些貧困縣奢華行為導(dǎo)致的決策失敗或當(dāng)?shù)刎?fù)擔(dān)加重，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安教授認(rèn)為，原因之一在于有的官員假公濟(jì)私，以招商引資、引進(jìn)人才或改善投資環(huán)境為名，大興土木，實(shí)則為自己創(chuàng)造奢華的辦公環(huán)境和生活條件。
錯(cuò)誤的發(fā)展思路以及錯(cuò)誤的政績(jī)觀，在姜明安看來，亦是決策失敗的重要原因。
“在貧困縣奢華行為背后，其實(shí)并不乏官員試圖改造當(dāng)?shù)刎毨婷玻Ｍ兴鳛??！苯靼矊?duì)《法治周末》記者表示，“形象工程在一定程度上確實(shí)有利于對(duì)外宣傳、進(jìn)而引進(jìn)人才和資金。
但這些地方的領(lǐng)導(dǎo)人做過頭了，把建設(shè)形象工程作為基本的發(fā)展思路，而未立足于當(dāng)?shù)刎?cái)力的可能性和考慮當(dāng)?shù)匕傩盏钠惹行枰?。?/p>
2010年2月，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，明確規(guī)定：不準(zhǔn)搞勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ毯凸撩炞u(yù)的政績(jī)工程。
朱芒認(rèn)為形象工程其實(shí)很難杜絕?！皢螐某霭l(fā)點(diǎn)看，每個(gè)政府都不會(huì)認(rèn)為自身的決策是為了做形象工程，而認(rèn)為會(huì)對(duì)城市建設(shè)及招商引資起到切實(shí)的推進(jìn)作用?！?/p>
此外，朱芒表示形象工程的范圍定義亦屬難題。
姜明安認(rèn)為，官員的心態(tài)亦嚴(yán)重影響地方政府的決策：“有一部分官員并不是完全從城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度去考慮決策，而是將更多的精力放在如何吸引領(lǐng)導(dǎo)、媒體及社會(huì)關(guān)注上，以謀求短期改變當(dāng)?shù)孛婷埠妥约旱奶幘场＿@種官員心理在貧困地區(qū)最為明顯。”
對(duì)于當(dāng)前政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，姜明安認(rèn)為存在誤區(qū)，其中最大問題在于上級(jí)政府的誤導(dǎo)。上級(jí)將GDP和城市形象(高樓大廈、大廣場(chǎng)等)作為主要或惟一的政績(jī)考察標(biāo)準(zhǔn)?！笆】疾焓?，市考察縣，領(lǐng)導(dǎo)們首先看的都是GDP和城市形象，看有無改進(jìn)，改進(jìn)了多少?！?/p>
“當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到上世紀(jì)90年代一定階段時(shí)，惟一的GDP政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)就應(yīng)該摒棄了，但至今許多地方的發(fā)展思路尚未隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而轉(zhuǎn)變?！苯靼卜Q。
姜明安認(rèn)為，在當(dāng)前背景下，政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以百姓的幸福指數(shù)為主要指標(biāo)。這包括改善民生(吃住行)、生活生態(tài)環(huán)境、以及教育、衛(wèi)生、安全、社會(huì)保障等具體指標(biāo)。
追求GDP 大幅度賣地推動(dòng)“致富”
近幾年來，大幅度賣地并帶動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)發(fā)展成為諸多貧困縣在GDP競(jìng)賽中迅速脫貧的奪寶奇兵。
全國(guó)惟一的濱海國(guó)家級(jí)貧困縣海南陵水黎族自治縣，因其縣長(zhǎng)王雄在接受采訪時(shí)的一句話“我們規(guī)劃了10個(gè)高爾夫球場(chǎng)，在建的是4個(gè)，建好的有兩個(gè)”，正遭受著諸多質(zhì)疑。
這座2006年以前財(cái)力只是4000萬元的城市，亦曾做過引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目脫貧的種種嘗試，但均告失敗。直到政府利用其地理位置優(yōu)勢(shì)開始賣地。2007年，該縣財(cái)政收入達(dá)到1.3億元，增幅高達(dá)113%；2008年，其財(cái)政收入達(dá)到2.32億元；2009年，其財(cái)政收入仍達(dá)到3.8億元。
這其中值得注意的有兩點(diǎn)。
其一，國(guó)土資源屬非可再生資源?；诖耍靼步淌谡J(rèn)為，以土地財(cái)政為主的貧困縣當(dāng)職領(lǐng)導(dǎo)不能只考慮自己任職期間的GDP數(shù)值，還應(yīng)為下任領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展及當(dāng)?shù)匕傩兆訉O后代的發(fā)展留下空間和保障可持續(xù)發(fā)展的基本條件。
其二，地方政府賣地的土地出讓金目前大多數(shù)未納入一般財(cái)政預(yù)算收入，仍歸地方政府專門的基金預(yù)算管理。
國(guó)家規(guī)定，從2007年1月1日起，土地出讓收入要全額納入預(yù)算管理。但據(jù)國(guó)家審計(jì)署2009年7月發(fā)布的對(duì)18個(gè)省區(qū)市財(cái)政預(yù)算管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果，有10個(gè)省市超過600億元的土地出讓金未納入預(yù)算。
事實(shí)上，土地出讓金已成為不少地方政府的財(cái)政支柱之一。來自國(guó)家審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，2007年全國(guó)土地出讓收入近1.3萬億元，2008年為房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣時(shí)期，全國(guó)土地出讓收入為9600多億元，2009年土地出讓金已高至1.59萬億元。
具體至海南陵水貧困縣，根據(jù)陵水縣統(tǒng)計(jì)局信息，2009年其完成房地產(chǎn)稅收約2億元，占財(cái)政一般預(yù)算收入的53.8%，與其相關(guān)的建筑業(yè)也完成稅收9158萬元。
而據(jù)陵水縣國(guó)土資源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2009年全縣掛牌出讓的兩個(gè)供地項(xiàng)目成交額就已達(dá)6.95億元。
對(duì)于數(shù)目不小的土地出讓金在預(yù)算外的長(zhǎng)期游離，朱芒認(rèn)為這牽涉到整個(gè)財(cái)政制度及稅制制度的改革。
“地方上大部分稅收屬于國(guó)稅需上繳，但地方政府亦需要收入發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提供公共服務(wù)，留住優(yōu)秀人才。尤其對(duì)于貧困縣，在幾乎未得其他優(yōu)勢(shì)前提下，政府惟有通過賣地刺激GDP的增長(zhǎng)及滿足當(dāng)?shù)匦枰??！敝烀⒈硎?，“而地方政府在賣地過程中擔(dān)任的職能角色已經(jīng)是公司，在履行一個(gè)商業(yè)行為時(shí)，必然會(huì)盡力將這一不可再生商品賣出一個(gè)高價(jià)。這又導(dǎo)致房?jī)r(jià)必然走高。”
土地出讓金游離預(yù)算外導(dǎo)致的另一個(gè)問題是，由于未納入一般預(yù)算財(cái)政收入的統(tǒng)一管理，土地出讓金在當(dāng)?shù)卣木唧w使用亦缺乏監(jiān)督和難以控制，易生腐敗。
行政程序防火墻失效原因 核心是公權(quán)力尚未得到有效控制
“項(xiàng)目從立項(xiàng)到執(zhí)行需經(jīng)由至少20個(gè)部門審批，一個(gè)新城的建設(shè)則需要經(jīng)由更多部門?！苯靼步淌谡f。
在姜明安看來，新城建設(shè)無疑是重大問題，重大問題的決定必須經(jīng)由人大或人大常委會(huì)討論、審議投票決定。
其中涉及的財(cái)政預(yù)算審批程序，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法教研室副教授朱大旗對(duì)《法治周末》記者介紹說：“地方政府經(jīng)過立項(xiàng)和論證后，應(yīng)形成一個(gè)項(xiàng)目預(yù)算基本方案，提交至人大常委會(huì)工作委員會(huì)。人大常委借助其下的預(yù)算工作委員會(huì)做專業(yè)審查，再提請(qǐng)人大審批。人大審批后，將預(yù)算案交由當(dāng)?shù)刎?cái)政局批復(fù)預(yù)算后，再按照預(yù)算執(zhí)行撥付。執(zhí)行過程中，如遇變化預(yù)算需調(diào)整，一般由人大常委法對(duì)此調(diào)整進(jìn)行審批?！?/p>
朱大旗特別提到，“要做到民主理財(cái)、法治理財(cái)”。
據(jù)了解，在預(yù)算審批監(jiān)督工作中，目前大部分地方存在預(yù)算先執(zhí)行、后編制、再審批的尷尬局面。
姜明安認(rèn)為，另一個(gè)重要程序是公眾參與，面向公眾的信息公開；再一個(gè)就是專家論證程序，以確定相應(yīng)工程有沒有必要性、可行性和成本效益如何。接下來就是，需經(jīng)上級(jí)有關(guān)主管部門的審批。“比如項(xiàng)目涉及征地的，征用基本農(nóng)田外的耕地超過35公頃，征用其他土地超過70公頃，征用基本農(nóng)田哪怕不到半公頃，均必須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院審批。
據(jù)《法治周末》記者了解，一座城市的政策從送審到執(zhí)行，理論上需要過的法律關(guān)口至少有：憲法、組織法、預(yù)算法、土地資源管理法、城市規(guī)劃法、環(huán)境評(píng)價(jià)法、監(jiān)督法。
對(duì)于監(jiān)督部門及個(gè)體，王太元教授表示，一個(gè)地方已經(jīng)有黨委、人大、政協(xié)，有行政監(jiān)察、檢察院、法院，工青婦等人民團(tuán)體，還有境內(nèi)外媒體監(jiān)督以及全民監(jiān)督?！拔唇?jīng)審批的"越窮越奢華"現(xiàn)象表明，我們的社會(huì)監(jiān)督并非數(shù)量多少問題，而是嚴(yán)密與嚴(yán)肅與否的問題”。
汪玉凱教授認(rèn)為，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2009年7月印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，還有待進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施細(xì)則，使其更具可操作性。“對(duì)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)中明顯的決策失誤給社會(huì)造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)果斷啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制”。
朱芒教授則認(rèn)為，現(xiàn)有監(jiān)督的部門及法律眾多，效力上看應(yīng)分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。“現(xiàn)有監(jiān)督大都停留在內(nèi)部系統(tǒng)的自我約束力上。其影響功效意義不大，有的甚至可以說沒有意義”。
汪玉凱對(duì)《法治周末》記者表示，“越窮越奢華”現(xiàn)象反映的最核心問題是公權(quán)力尚未得到有效控制。
“我目前看到的"越窮越奢華"怪相，大多數(shù)是用無法歸屬個(gè)人而被納入政府權(quán)力管轄范圍的公共財(cái)政、公共權(quán)力、公共資源?！蓖跆e例說，“土地國(guó)有化在當(dāng)今中國(guó)成了各級(jí)政府"土地財(cái)政"之類不正?，F(xiàn)象最大的根源。”（莫靜清廉穎婷）
奢華憶記
貧困縣的那些奢華事
一個(gè)年財(cái)政收入只有3000萬元的國(guó)家級(jí)貧困縣，竟醞釀舉債60億元來造新城，經(jīng)過十年努力，終究成為南柯一夢(mèng)，留下一個(gè)“爛尾城”，讓世人拍案驚奇。
貧窮其實(shí)并不可怕，奢華也未必可恥。但當(dāng)貧窮遭遇奢華，共同成為某種現(xiàn)象的注腳時(shí)，貧窮就變得可怕，奢華就變得可恥。
這種現(xiàn)象就是當(dāng)下屢被詬病的“貧困縣的奢華”。
作為一個(gè)貧困縣，其財(cái)政資金本就捉襟見肘，也有諸多民生問題亟待解決，但它卻偏偏大興土木，修建豪華辦公樓、豪華廣場(chǎng)，給官員建豪華別墅、超標(biāo)準(zhǔn)配車等等，其“奢華”程度往往讓人吃驚。
貧困縣的“奢華”之風(fēng)究竟從何時(shí)刮起，至今尚無人清楚考究。
查詢網(wǎng)絡(luò)記載，最早提及貧困縣建豪華辦公樓的，是2003年8月來源于新華網(wǎng)的一篇報(bào)道。該文提及，當(dāng)時(shí)新任江蘇省委書記的李潮在視察一個(gè)貧困縣時(shí)發(fā)現(xiàn)，“一個(gè)財(cái)政窮縣，竟有豪華辦公樓一條街”。
文章雖未具體說明是哪個(gè)貧困縣，但這個(gè)提法在后來有關(guān)報(bào)道及評(píng)論中屢被提及。這或許是貧困縣的“奢華”之事首次被曝光。
自此之后，關(guān)于貧困縣超越財(cái)力興建豪華辦公樓、豪華廣場(chǎng)等報(bào)道屢屢見諸報(bào)端。
2004年，媒體報(bào)道稱：河南盧氏縣是個(gè)山區(qū)貧困縣，溫飽問題尚未解決，但有個(gè)鄉(xiāng)政府竟敢動(dòng)用百余萬元扶貧款蓋豪華辦公樓。
無獨(dú)有偶。同是在河南，僅50平方公里、130多萬人口的貧困縣太康縣也被曝于2004年投資1000多萬元，占用耕地400多畝建起豪華的“太康廣場(chǎng)”。
同年，遼寧省貧困縣北票市打著“辣椒節(jié)”的旗號(hào)，于2003年耗資800萬元修建了一個(gè)豪華的“世紀(jì)廣場(chǎng)”之事也被曝光。
2005年，有媒體披露：山西省貧困縣柳林縣投資近兩億元，建起了高16層60.9米的綜合辦公樓，而2004年該縣的農(nóng)民人均純收入僅為1515元。
從近些年的歷次審計(jì)風(fēng)暴所揭示的情況看，地方政府在超越財(cái)力修建樓堂館所和形象工程時(shí)，大多是依靠擠占、挪用國(guó)家專項(xiàng)基金，再加上亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款來籌集款項(xiàng)。
關(guān)于亂收費(fèi)、亂攤派，湖南新田縣人早就遭遇到了。
2005年，媒體報(bào)道稱：湖南省新田縣是個(gè)年人均收入不足千元的貧困縣，而該縣教育局在原局長(zhǎng)文建茂的領(lǐng)導(dǎo)下，用有限的經(jīng)費(fèi)建起了氣派的辦公大樓，換上了豪華的轎車。
在經(jīng)費(fèi)有限的情況下，為了籌集到資金，該局可謂想盡了“花招”：向全縣學(xué)生每人每年收20元的教育發(fā)展基金，全縣7萬多名學(xué)生就是140多萬元，而且一收就是6年；之后，又以籌建體育中心的名義，強(qiáng)行向全縣中小學(xué)生收取住宿費(fèi)達(dá)百萬元之多，最終體育中心沒建成，所收款項(xiàng)也沒退回；此外，還通過為全縣師生搞衛(wèi)生防疫、人身保險(xiǎn)等大吃回扣，動(dòng)輒百萬元。
而國(guó)家級(jí)貧困縣山西渾源縣人也很快領(lǐng)略到了“另一番滋味”。2006年媒體報(bào)道稱，該縣檢察院，修建了價(jià)值千萬元的豪華辦公大樓。據(jù)調(diào)查，其建樓資金大部分來源于檢察院參與公路治超的罰沒款。
河南省濮陽縣是省扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，2007年人均財(cái)政收入僅兩百余元、尚有數(shù)十萬人未解決溫飽。但這樣一個(gè)財(cái)政窮縣，竟也刮起了一股奢侈風(fēng)：縣委縣政府及一些縣直機(jī)關(guān)競(jìng)相建起豪華辦公樓，這些單位的“頭頭腦腦”們也紛紛搬進(jìn)高檔住宅。其中，有些部門挪用了專項(xiàng)資金。
誠(chéng)然，奢華之風(fēng)早已有之。尤其是在改革開放之后，率先發(fā)展起來的一些城市，修建了所謂地標(biāo)式的豪華樓堂館所，其奢華程度就往往令人咋舌。
有人認(rèn)為，這純粹是官員的政績(jī)觀在作祟，是“官本位”思想下的“炫耀性腐敗”，是不可取的攀比之風(fēng)。
不管起因如何，各地紛紛興建豪華樓堂館所之事，最終還是引起了中央的重視。
2007年3月，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中指出：“要嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)新建、擴(kuò)建辦公大樓，嚴(yán)禁建設(shè)豪華樓堂館所，切實(shí)規(guī)范公務(wù)接待行為，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府?！?/p>
同年6月1日，中紀(jì)委、國(guó)家發(fā)改委等七部委聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)批評(píng)了包括濮陽縣在內(nèi)的全國(guó)四起典型的違規(guī)修建辦公樓等樓堂館所案件。
6月3日，中紀(jì)委、國(guó)家發(fā)改委等七部委作出決定：對(duì)近年來修建黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行一次全面徹底清理。
中央的決策，曾獲得歡呼聲一片。
但從整體來看，整治的效果并不理想。各地還是陸續(xù)傳來貧困縣修建豪華辦公樓、豪華別墅的消息。
同年10月，河南省貧困縣固始縣被曝“頂風(fēng)作案”：拿出巨資競(jìng)相違規(guī)修建“豪華衙門”，其中縣行政服務(wù)中心大樓項(xiàng)目耗資過億元，相當(dāng)于該縣年財(cái)政收入的一半。
轉(zhuǎn)年，有媒體披露，河南省貧困縣商城縣一片本是縣里最好的良田，被強(qiáng)征用來為官員興建豪華別墅。該媒體記者在現(xiàn)場(chǎng)看到：紅頂黃墻，白色繞欄，精巧別致的二層小樓，自成一家的庭院，數(shù)十棟風(fēng)格相同的小別墅錯(cuò)落有致地沿著路邊排成一排。
還是河南，2009年，媒體報(bào)道稱，占地百余畝、建筑面積達(dá)上萬平方米，耗資數(shù)千萬元的豪華辦公樓在國(guó)家級(jí)貧困縣寧陵縣落成。
而湖南省貧困縣安仁縣在2009年也被披露，縣委縣政府以及縣直機(jī)關(guān)也在紛紛興建豪華辦公樓。
進(jìn)入今年，關(guān)于貧困縣的奢華之事還在頻頻傳來。
先有海南省貧困縣陵水縣的“10個(gè)高爾夫球場(chǎng)”的規(guī)劃令人拍案驚奇；后有江蘇省貧困縣阜寧縣花費(fèi)300多萬元建造的山寨世博中國(guó)館令人咋舌……
事實(shí)上，貧困縣的奢華并不止于此。
伴隨著貧困縣興建豪華樓堂館所奢華之風(fēng)而來的，還有貧困縣官員為自己超標(biāo)準(zhǔn)配置“坐騎”的種種消息。
“西部貧困縣，欠著群眾錢；領(lǐng)導(dǎo)照擺譜，屁股坐豐田”，這句順口溜曾是云南省某縣群眾對(duì)該縣一位領(lǐng)導(dǎo)的批評(píng)。2004年，媒體報(bào)道稱，云南某貧困縣一位領(lǐng)導(dǎo)竟然花了80萬元，為自己購買了一輛8缸豐田越野車。
近期又傳來某貧困縣教育局局長(zhǎng)為自己配置豪車的消息，雖尚未經(jīng)證實(shí)，但所謂“無風(fēng)不起浪”，官員們或應(yīng)當(dāng)自重。
對(duì)于貧困縣興建豪華辦公樓之事，學(xué)界有不同的聲音，有人譴責(zé)，有人贊賞，但前者還是占了上風(fēng)。
譴責(zé)者認(rèn)為，貧困縣興建豪華辦公樓、豪華別墅背后是“官本位”的思想在作祟，同時(shí)深刻反映出政府財(cái)政制度的混亂、收支不透明和權(quán)力的濫用等等。
如果說，政府辦公樓的規(guī)模究竟取決于什么尚無據(jù)可循；那么，關(guān)于官員車輛的配置，中央早有明文規(guī)定，又緣何還是頻頻有官員敢“頂風(fēng)作案”，這恐怕值得深思。（法治周末編輯部）
