一篇封面報道“邵氏‘棄兒’”，再次引發(fā)公眾對中國生育政策得失的反思。

財新《新世紀》記者在湖南省隆回縣調查發(fā)現(xiàn)，當?shù)匾恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)把計劃生育政策當做“搖錢樹”，對“超生”家庭收取高額“社會撫養(yǎng)費”；當家長未能如期繳納罰款時，就以“非法收養(yǎng)”為名，把十余名嬰幼兒強行送入邵陽市社會福利院。此后，一些孩子被外國人士領養(yǎng)，涉及美國、荷蘭等國。

這只是一個比較極端的，并不能代表計生政策在全國范圍內的執(zhí)行現(xiàn)狀。不過，由于縣鄉(xiāng)權力缺乏監(jiān)督，由于計劃生育的政績考核，基層計生違法問題有一定普遍性，由此帶來的官民沖突并不少見，損及百姓對執(zhí)政黨和政府的信任。

與此同時，4月底公布的中國第六次全國人口普查（下稱六普）數(shù)據(jù)顯示，近年來，人們的生育意愿已明顯降低，而衡量生育水平的指標——總和生育率已遠低于2.1的世代更替水平，可能低于1.5。這意味著，一對夫婦終其一生只生1.5個孩子。在不久的將來，中國人口即將轉入負增長，嚴格控制生育的人口政策亟待調整。

諸多人口學者和經(jīng)濟學家都向財新《新世紀》記者指出，在中國生育率已經(jīng)很低、老齡化日趨加劇的背景下，考慮到計劃生育尤其是一胎政策在執(zhí)行中的巨大社會成本，加上由于鄉(xiāng)村治理失范導致的權力尋租問題，中國應適時調整現(xiàn)行生育政策，有步驟地放開二胎，把生育決策權交給個人和家庭。

生育控制代價高昂

上世紀70年代初，中國試行溫和的計劃生育政策，以普及避孕知識和推廣節(jié)育技術為主。1980年后，為控制人口增長，實行了以“一胎”為主的生育政策。此后，在政績考核的壓力下，基層政府為了完成上級的任務，一些粗暴的行政手段應運而生。

一個最直觀的表現(xiàn)，就是一些地方農(nóng)村房前屋后的標語。諸如“寧添十座墳，不添一個人”“寧可血流成河，不準超生一個”“誰不實行計劃生育，就叫他家破人亡”，等等。

上世紀八九十年代，圍繞計劃生育的惡性事件或暴力事件頻發(fā)，逐漸為決策層察覺。此后，把計劃生育管理納入法治化軌道成為各方共識。2001年12月29日，全國人大常委會正式通過了《人口與計劃生育法》，首次規(guī)定對“超生”家庭征收“社會撫養(yǎng)費”。

2002年8月2日，國務院正式公布了《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》，征收的對象主要是超生家庭，具體做法是按當?shù)鼐用袢司杖氲囊欢ū稊?shù)征收。此后，計劃生育罰款終于“合法化”。

《人口和計劃生育法》規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關在實施計劃生育管理過程中侵犯其合法權益，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”，但是，受制于自上而下的行政壓力，基層暴力執(zhí)法問題依然多發(fā)。

北京大學社會學系教授李建新認為，基層計生官員之所以敢于暴力執(zhí)法，與現(xiàn)行政績考核機制和利益驅動相關。生育控制被層層納入政績考核，基層政府及計生部門自然不敢怠慢。同時，法律規(guī)定，凡違規(guī)生育就要征收社會撫養(yǎng)費。在廣大農(nóng)村，怎么收，收多少，大多取決于計生部門的自由裁量。只要權力缺乏監(jiān)督，就會被濫用。

或正因此，計生罰款反而成為農(nóng)村亂收費的重災區(qū)。始于2000年的農(nóng)村稅費改革之后，鄉(xiāng)村組織的制度外收入大為減少。2006年，中國全面取消農(nóng)業(yè)稅，中西部大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更顯局促。在一些地方，靠計生罰款“創(chuàng)收”就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生財之道。

財新《新世紀》報道的湖南邵氏“棄兒”一事，其發(fā)生同樣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“創(chuàng)收”沖動相關。據(jù)湖南省隆回縣高平鎮(zhèn)官員介紹，取消農(nóng)業(yè)稅后，該鎮(zhèn)政府連給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)工資都捉襟見肘。財力拮據(jù)下，收取社會撫養(yǎng)費，名為落實計生政策，實則可充盈鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入。

同時，社會撫養(yǎng)費收支混亂，在全國也相當普遍。據(jù)湖南省人口計生委初步統(tǒng)計，僅2004年和2005年，社會撫養(yǎng)費非規(guī)定支出的比例，分別高達88.04％和87.11％。其中，絕大部分用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關支出。也就是說，這些社會撫養(yǎng)費，大多都被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接花掉了。

暴力執(zhí)法帶來的官民沖突和矛盾，嚴重傷及百姓對政府的信任，這是一種難以估量的社會政治成本。同時，由于嚴格控制生育，全國計劃生育系統(tǒng)還有數(shù)十萬公務員等，由此帶來的財政支出和社會成本也不可小覷。

據(jù)人口計生委《第四次全國人口和計劃生育系統(tǒng)人事統(tǒng)計公報》，截至2005年底，全國人口和計劃生育系統(tǒng)工作人員共計50.87萬人。其中，10.47萬人屬于公務員。而在全國鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）一級計生辦中，共有公務員6.53萬人，“自招自聘”人員為4.55萬人。

據(jù)人口計生委《2009年全國人口和計劃生育事業(yè)發(fā)展公報》，2005年至2008年，全國計劃生育事業(yè)費從226.39億元提高到364億元，年均增長率為17.44％。

低生育率挑戰(zhàn)

中國以“一胎”為核心的生育控制政策，至今已逾30年。30多年來，“一胎”政策對中國經(jīng)濟社會發(fā)展影響甚巨，同時，人口學界和公眾對如何評估該政策的成本和收益也存有爭議。

支持者認為，“一胎”政策有效控制了中國人口的過快增長，減少了資源和能源的消耗，為中國經(jīng)濟的快速增長提供了有利條件。反對者認為，“一胎”政策加劇了中國的老齡化進程，導致未來勞動力供給短缺、加劇男女出生性別比失調，并造成一系列社會問題。

人口和計劃生育主管部門曾指出，實行計劃生育30年來，中國實現(xiàn)了人口發(fā)展的歷史性轉變，“少生了4億人”，并視之為計生政策的收益。也有人口學者指出，這可能夸大了生育控制的效果。要全面評估“一胎”政策的得失，須正視因此付出的經(jīng)濟、政治和社會成本。

今年4月底公布的六普數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，中國實際生育率已經(jīng)相當?shù)停h低于此前官方估計，而老齡化程度則比預想的更為嚴重。同時，伴隨計劃生育而來的男女出生性別比依然居高不下。人口學者指出，面對新的人口形勢，應及時考慮調整現(xiàn)行生育政策。

六普顯示，截至2010年11月1日，中國大陸總人口為13.4億人。北京大學中國社會發(fā)展研究中心研究員、社會學系教授郭志剛指出，這個最新的數(shù)字，實際上說明，目前中國生育率不是一般的低，而是非常低。它不可能是人口主管部門堅稱的1.8，而是顯著更低，甚至低于1.5。

五年前，有關方面在擬定“十一五”人口規(guī)劃時，把2010年人口總規(guī)模定為13.60億。這是在2005年總人口13.08億的基礎上，按1.8左右的生育率推算得出的。果如此，2006年至2010年，中國人口數(shù)將增長5000萬，年均增長約1000萬。

然而，此次全國人口普查公布的總人口比“十一五”人口規(guī)劃數(shù)少了2000萬。也就是說，中國年均人口凈增長只有600多萬而已，與人口規(guī)劃數(shù)差了近400萬。郭志剛指出，這種規(guī)劃目標和普查數(shù)據(jù)的反差證明，以往中國的生育率被嚴重高估了。

4月26日，全國人口普查主要數(shù)據(jù)公布前，胡錦濤總書記在中共中央政治局集體學習會上就提出，要“充分認識人口問題的長期性、艱巨性、復雜性”，“切實穩(wěn)定低生育水平”。在人口學家看來，真正的問題在于，中國到底要維持什么樣的低生育率？

人口學家、清華－布魯金斯公共政策研究中心主任王豐指出，據(jù)2010年人口普查公布的人口絕對數(shù)與增長率計算，過去十年間，中國的總和生育率不應超過1.5。如果要繼續(xù)“穩(wěn)定低生育水平”，那么到底是穩(wěn)定在1.5、1.6，還是穩(wěn)定在1.8上？

王豐指出，如果中國要把生育率穩(wěn)定在1.8，那么現(xiàn)在就應停止執(zhí)行獨生子女政策，并鼓勵生育，把生育水平從1.5提高到1.8。1.5的總和生育率，已遠低于英國、美國、法國等發(fā)達國家。這對未來經(jīng)濟增長所需的勞動力供應、養(yǎng)老保險體系都是極大的挑戰(zhàn)。

低生育率的另一面是老齡化加劇。國際上通行的界定老齡社會的標志，是60歲以上人口占總人口的10％，或65歲以上人口占總人口的7％。2000年，中國65歲以上人口占全國人口的7％，中國早已跨進老齡化的門檻。

最新普查數(shù)據(jù)顯示，2010年，中國65歲以上老人占總人口的8.87％。而世界主要國家和地區(qū)65歲以上老年人口的比重，發(fā)展中國家的平均數(shù)是5.8％，發(fā)達國家的平均數(shù)則為15.9％，中國的老齡化正在快速趕超發(fā)達國家。

中國人民大學老年學研究所所長杜鵬接受《瞭望》周刊采訪時指出：“今后五年內，中國大陸60歲以上的老年人口將首次超過0歲-14歲的少兒人口。”這比他此前預測的時點提前了六年至八年。

近日，國家統(tǒng)計局局長馬建堂在解讀“六普”數(shù)據(jù)時也指出，2013年后，中國勞動力資源總量會逐步下降，而近年來東南沿海地區(qū)頻發(fā)“用工荒”就是個信號。

回歸“家庭計劃”本義

無論是從生育控制帶來的社會沖突和權力尋租看，還是從最新全國人口普查揭示的生育率現(xiàn)狀看，中國生育政策調整正處于十字路口。

財新《新世紀》記者在采訪中，多位人口學家認為，鑒于中國生育率已大為降低，為可持續(xù)發(fā)展計，放開“二胎”已迫在眉睫。

事實上，早在“一胎”政策出臺之初，執(zhí)政黨就已明確提出，“一胎”政策只是特定時期的特殊政策，終有一天會調整。

1980年9月25日，中共中央發(fā)出《關于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》（下稱《公開信》），此后，以“一胎”為核心的生育政策全面推行?！豆_信》同時也明確提出：“到三十年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了?！?/p>

如今，30年已過。隨著中國生育率大幅降低，此前人們擔心的人口過快增長幾無可能。預計到2025年前后，中國人口總量將達到峰值，轉而負增長。近年來諸多人口調查和研究都顯示，生育政策已到了不得不調整的時刻。

至少十年前，中國一些人口學家就基于生育率早已偏低的事實，指出生育政策調整不容遲緩。2011年“兩會”期間，同為全國政協(xié)委員的清華大學教授王名、山東大學教授劉大鈞再度提交了《關于盡快調整我國人口政策的建議案》，吁請全面放開“二胎”。

該提案稱，“一胎化”人口政策已完成其歷史使命，它帶來日趨嚴重的社會問題，危及經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，危害家庭及社會的和諧穩(wěn)定。

目前，反對放開“二胎”的主要理由是：一旦放開，人口增長反彈的勢能較大。但是，在諸多人口學者看來，這種反彈勢能并不存在。這是由于，當前中國人口增長的慣性，已被巨大的負增長慣性取代。

北京大學中國社會發(fā)展研究中心研究員、社會學系教授郭志剛曾在《中國改革》月刊撰文指出，應警惕“人口控制”矯枉過正。在他看來，目前中國人口結構已形成了巨大的負增長慣性。

如此判斷的一個重要依據(jù)，是居民的生育意愿，近年來的多項調查研究顯示，城鄉(xiāng)居民的意愿生育子女數(shù)都在顯著降低。

經(jīng)濟學家、上海社會科學院常務副院長左學金則認為，即使沒有實行計劃生育，中國的人口增長率也會下降，只是不會有這么快。在他看來，“過不了十年，我們可能就需要鼓勵生育了?！毙录悠?、韓國、日本等國家和中國臺灣、香港地區(qū)都有前車之鑒。

上世紀50年代初期，受到戰(zhàn)后嬰兒潮的影響，臺灣地區(qū)曾經(jīng)創(chuàng)下過總和生育率為7的巔峰。上世紀60年代，由于政府推行家庭計劃，生育率開始下降，自上世紀80年代起，平均每位婦女生育數(shù)即少于2.1人。臺灣轉而鼓勵生育，但收效甚微。據(jù)統(tǒng)計，2009年臺灣的總和生育率已經(jīng)降至全球最低，2010年更降到0.9。

“現(xiàn)在所有的證據(jù)都表明人口形勢已經(jīng)發(fā)生了重大的轉折?！弊髮W金說，“計劃生育政策的轉型應該啟動了?！?/p>

左學金建議，第一步應放開二胎，第二步則應回歸“計劃生育”的本意，變“政府計劃”為“家庭計劃”（Family Planning）。

“政府要做的是通過節(jié)育、避孕等手段來幫助家庭實現(xiàn)他們想要的家庭規(guī)模，并且促進婦幼保健、生殖保健等。而不是繼續(xù)通過行政手段強制一對夫婦只生育一個孩子。”左學金說。