一、 繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇巧罨姓芾眢w制改革的核心內(nèi)容

行政管理體制改革關(guān)系上層建筑的調(diào)整和完善，是我國政治體制改革的重要內(nèi)容。以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，形成有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，是我國深化行政管理體制改革的一條重要經(jīng)驗。改革開放以來，我國進(jìn)行了六次比較集中的行政管理體制改革，政府經(jīng)濟(jì)管理職能逐步從微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管不斷完善；政府社會管理職能逐步加強(qiáng)，社會管理和公共服務(wù)能力不斷提高，逐步形成和完善了服務(wù)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。2008年2月黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，明確了深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想和基本原則，提出了到2020年的改革總體目標(biāo)和今后5年的主要任務(wù)，要求加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)。這是一個具有里程碑意義的綱領(lǐng)性文件。按照該《意見》的要求，2008年行政管理體制改革在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)、理順職責(zé)關(guān)系、完善運(yùn)行機(jī)制等方面取得了明顯的成效。

我國行政管理體制從總體上看基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，但是現(xiàn)行管理體制仍存在一些不相適應(yīng)的方面，針對這些方面的問題這次行政管理體制改革的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是緊緊抓住轉(zhuǎn)變職能這個核心，切實落實轉(zhuǎn)變職能的各項要求。我們對各部門現(xiàn)有職能進(jìn)行梳理、分解和分析，該取消的取消，該下放的下放，該轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移，該強(qiáng)化的強(qiáng)化，切實解決職能越位、缺位、不到位的問題。同時，加強(qiáng)對涉及群眾切身利益、關(guān)系國計民生的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的宏觀管理，把政府該管的事項切實管好。二是著力理順部門職責(zé)關(guān)系，解決職責(zé)交叉問題。堅持一件事情原則上由一個部門管理，明確各部門的職責(zé)邊界，確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責(zé)任和主辦、協(xié)辦關(guān)系，建立健全相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。三是按照權(quán)責(zé)一致的原則，明確和強(qiáng)化部門責(zé)任。按照“以責(zé)定權(quán)、權(quán)責(zé)對等”的原則，明確和強(qiáng)化部門責(zé)任，建立健全政府責(zé)任體系，在“三定”規(guī)定中增加了有關(guān)部門責(zé)任的表述。四是按照精簡統(tǒng)一效能的原則，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，確保國務(wù)院行政編制總數(shù)不突破。

我國正處于全面建設(shè)小康社會的新的歷史階段，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧對政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的更高要求，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高自主創(chuàng)新能力、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式任重道遠(yuǎn)，協(xié)調(diào)社會矛盾、維護(hù)社會和諧、促進(jìn)公平正義的任務(wù)繁重。雖然行政管理體制改革取得了明顯成效，但仍存在影響科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制方面的問題，一個重要原因在于政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀徊坏轿?，政府仍舊管了一些不該管、管不了、也管不好的事，同時一些該管的事又沒有管住管好。

下一步行政管理體制改革，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，既要改善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，嚴(yán)格市場監(jiān)管，也要改變“重管理、輕服務(wù)，重經(jīng)濟(jì)、輕社會”的觀念和制度。在改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面，需重點(diǎn)研究如何增強(qiáng)宏觀調(diào)控的預(yù)見性和有效性；如何更多地運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段，減少行政手段的干預(yù)，通過信息發(fā)布、預(yù)測預(yù)警影響市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在嚴(yán)格市場監(jiān)管方面，需重點(diǎn)研究如何科學(xué)合理界定監(jiān)管范圍，規(guī)范市場監(jiān)管執(zhí)法行為；如何將減少事前行政審批和加大事后監(jiān)管結(jié)合起來；如何加強(qiáng)預(yù)警和提示機(jī)制，減少市場違規(guī)行為的發(fā)生。在加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)方面，一是需重點(diǎn)研究政府在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、收入分配、社會保障等方面如何準(zhǔn)確定位。包括政府的主要職責(zé)，管理范圍和幅度，相關(guān)職能部門的基本構(gòu)架，部門之間的職責(zé)關(guān)系，政府綜合使用行政、經(jīng)濟(jì)和法律調(diào)控手段的方式方法，以及各行業(yè)需制定的政策和制度。二是需重點(diǎn)研究如何構(gòu)建政府與社會的新的關(guān)系模式。研究政府如何調(diào)整管理的邊界，在進(jìn)一步強(qiáng)化政府在社會管理和公共服務(wù)方面應(yīng)承擔(dān)的職能的基礎(chǔ)上，如何從制度上切實發(fā)揮公民和社會組織的作用，鼓勵和引導(dǎo)社會力量依法有序參與社會管理和公共服務(wù)。

二、 探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的重要課題

大部門體制涉及調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能、理順職責(zé)關(guān)系和完善運(yùn)行機(jī)制等。黨的十七屆二中全會要求，按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制。這次行政管理體制改革，在探索建立大部門體制方面邁出了重要步伐。在中央層面，國務(wù)院調(diào)整變動機(jī)構(gòu)15個，正部級機(jī)構(gòu)減少4個。加強(qiáng)宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)，以保障和改善民生，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，同時，對一些職能相近的部門進(jìn)行了整合，實行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系，解決了一些長期存在的職能交叉、權(quán)責(zé)重疊、推諉扯皮、效率低下等突出矛盾和問題。在地方層面，與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革相銜接，在地方政府機(jī)構(gòu)改革中，對工業(yè)與信息化、人力資源與社會保障等機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整整合。有的地方在落實中央改革要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大改革力度。如深圳市積極創(chuàng)新體制機(jī)制，加大機(jī)構(gòu)整合力度，政府工作部門只設(shè)置了31個，精簡幅度達(dá)1/3。改革后，各地政府副廳級以上機(jī)構(gòu)得到不同程度的精簡，全國共減少副廳級以上機(jī)構(gòu)80多個，中央規(guī)定的各級政府機(jī)構(gòu)限額和行政編制總額沒有突破。

大部門體制是由市場經(jīng)濟(jì)比較成熟的國家探索的體制模式，我們的實踐探索尚處于起步階段，理論研究、政策儲備和模式設(shè)計還不是很成熟，建立符合中國特色行政管理體制的大部門體制，還需要進(jìn)一步結(jié)合我國國情，不斷實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)。2009年7月到今年3月，中央編辦開展了國務(wù)院部門“三定”規(guī)定執(zhí)行情況評估工作，以鞏固改革成果，并著重查找體制機(jī)制方面存在的問題。通過評估感到，雖然探索實行大部門體制改革取得了成效，但在投資、財稅、交通、商貿(mào)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，體制機(jī)制還不是很完善，還有待進(jìn)一步深化行政管理體制改革來解決。在探索實行大部門體制過程中，以下幾個問題需要進(jìn)一步深入研究，一是在大部門內(nèi)部如何建立完善協(xié)調(diào)機(jī)制，切實促進(jìn)合理分工和運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)；二是對大部門的約束和監(jiān)督問題，實現(xiàn)科學(xué)民主決策和依法行政。三是在部門間協(xié)調(diào)問題上，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。

三、 分類推進(jìn)事業(yè)單位改革是當(dāng)前和今后一個時期面臨的重要任務(wù)

事業(yè)單位改革是行政管理體制改革的重要組成部分。推進(jìn)事業(yè)單位改革關(guān)鍵要從體制機(jī)制入手，轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，調(diào)整和規(guī)范政事關(guān)系。目前我國事業(yè)單位存在的許多矛盾和問題，都與政府對事業(yè)單位管理體制不完善密切相關(guān)，概括起來主要有以下幾點(diǎn)：一是政事不分。事業(yè)單位隸屬于政府部門，政事邊界不清，功能定位不明，政府對事業(yè)單位管理既存在“越位”又有“缺位”問題，對事業(yè)單位行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范的宏觀管理不足，事業(yè)單位法人自主權(quán)落實不夠，公共服務(wù)效率不高。二是管辦不分。政府主管部門通過舉辦事業(yè)單位直接提供公益服務(wù)，并實行監(jiān)督管理，既履行社會管理職責(zé)，又履行出資人職責(zé)，造成“管”、“辦”的職責(zé)不明確，主管部門專注于直屬事業(yè)單位的管理，對全社會、全行業(yè)事業(yè)單位提供公平環(huán)境的關(guān)注不夠，缺乏有效的監(jiān)督管理。三是投入機(jī)制不健全。各級政府投入責(zé)任不明確，公益事業(yè)投入方式單一，對公益事業(yè)的投入存在地區(qū)和城鄉(xiāng)分布不均衡，同時，投入效益監(jiān)督不夠，難以保證資金使用效益。四是政府對社會力量投入公益服務(wù)的組織管理不規(guī)范。社會力量舉辦公益事業(yè)在稅收優(yōu)惠、貸款融資、職稱評聘等政策方面不能與事業(yè)單位享受同等待遇，不利于鼓勵社會力量參與舉辦公益機(jī)構(gòu)，發(fā)展公益服務(wù)事業(yè)。

事業(yè)單位管理體制改革涉及面廣，內(nèi)涵豐富，包括政府的職責(zé)定位，政府與事業(yè)單位的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、政府對事業(yè)單位管理的創(chuàng)新等，要按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，著力轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理方式，可重點(diǎn)研究以下五個方面的問題：一是轉(zhuǎn)變政府職能。如何明確政府與事業(yè)單位的職責(zé)劃分，切實保證政府與事業(yè)單位在職能、機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上的分開；如何收回和整合事業(yè)單位行使的行政職能，實現(xiàn)行政職能的有機(jī)統(tǒng)一，規(guī)范依法行政行為；如何加強(qiáng)政府的宏觀管理和行業(yè)管理，減少對事業(yè)單位的行政審批和直接干預(yù)。二是明確事業(yè)單位功能定位。如何根據(jù)事業(yè)單位的不同屬性，實施分類改革，將主要承擔(dān)行政職能和主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位分離出去；如何從財政投入、稅收政策、資產(chǎn)管理、人事管理、社會保障等制度方面促進(jìn)事業(yè)單位強(qiáng)化公益屬性；如何進(jìn)一步落實事業(yè)單位的用人權(quán)、薪酬分配權(quán)、職稱評聘權(quán)、經(jīng)費(fèi)設(shè)施使用權(quán)、自主運(yùn)營權(quán)等法人自主權(quán)。三是創(chuàng)新政府管理方式。如何根據(jù)事業(yè)單位公益屬性的不同，實施分類管理；如何實現(xiàn)政府管理職能和出資舉辦職能的適度分離；積極探索管辦分離有哪些有效的實現(xiàn)形式；如何建立完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)；如何加強(qiáng)對事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理。四是完善政府投入機(jī)制。如何加大投入力度、改革投入方式、完善投入監(jiān)督機(jī)制，形成職權(quán)明確、分級負(fù)擔(dān)、財力與事權(quán)相匹配的事業(yè)單位投入機(jī)制；如何明確不同層級政府的公益服務(wù)責(zé)任，舉辦相應(yīng)事業(yè)單位。五是積極促進(jìn)社會力量參與公益服務(wù)。一方面，如何營造良好的政策環(huán)境，打造政策平臺，降低市場準(zhǔn)入門檻，鼓勵支持社會力量參與公益服務(wù)的提供；另一方面，如何加強(qiáng)對社會公益組織行為規(guī)范的監(jiān)管，完善有關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)處置、收益分配、服務(wù)質(zhì)量等政策，規(guī)范社會力量的公益服務(wù)行為。

此外，推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革、探索省直接管理縣的體制、完善垂直管理體制、推進(jìn)依法行政等問題，都事關(guān)行政管理體制改革的不斷深化，這些方面的研究和探討都意義重大。

(作者系中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室副主任、中國機(jī)構(gòu)編制管理研究會會長)