我國現(xiàn)有的地方政府負債余額大，有資料估計約為4.1萬億元，其中地級市與區(qū)、縣兩級占61%，約2.4萬億元。這是不是個準確數(shù)據(jù)，還說不清，因此，要準確地反映，還需要進行一次普查。造成這種局面的主要原因：一是我國地方政府債務(wù)是在30年的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的，既有地方政府舉借和擔保產(chǎn)生的直接債務(wù)，又有經(jīng)濟、社會中公共風險可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的債務(wù)。二是政府債務(wù)統(tǒng)計主要包括直接債務(wù)，未涵蓋全部債務(wù)。三是由于政府任期制，有些債務(wù)當期難以反映出來。

債務(wù)的緣起

那么，導(dǎo)致一些省市財政收支難以平衡的原因是什么？按照1994年3月22日通過的《預(yù)算法》第28條規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編列，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此，嚴格意義上說地方政府是不存在收支失衡的，也就是說從財政賬面上看是沒有財政赤字的。那么，為什么又形成地方政府債務(wù)呢？主要是地方政府靠借債搞建設(shè)，債權(quán)落空或者超過還款能力形成的地方政府債務(wù)，是對后續(xù)財力的透支，這種透支積累到一定程度將引發(fā)財政風險。

中部某省某地級市，市直政府目前債務(wù)總額達30.62億元，相當于2007年市直財政一般預(yù)算收入的7倍之多，即便市直可用財力即使全部用來還債，也需要7年才能還清。如果按城區(qū)人口70萬人計算，平攤到每人的政府債務(wù)約4400元；如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬人(即行政在編人數(shù))計算，人均債務(wù)近11.8萬元，若按人均年工資2萬元計算，需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務(wù)。由于政府債務(wù)拖欠，上級財政通過國庫扣款和加收罰金的方式對所欠債務(wù)予以清收。到2006年底，該市世界銀行貸款中等城市項目已累計扣款23698萬元，水資源項目扣款551萬元，教育項目扣款518萬元。2006年，下達罰款、加收滯納金1432萬元；先后8次罰款2800萬元。歸還政府債務(wù)一靠收貸還款，二靠財政資金墊還。由于收貸艱難，財政墊還資金占了應(yīng)還款額67%，其結(jié)果直接危及財政保工資、保運轉(zhuǎn)。債務(wù)利息作為政府債務(wù)的衍生物，更使沉重的債務(wù)負擔雪上加霜。每年市直政府僅世界銀行貸款債務(wù)利息就達2833萬元。2007年，該市直財政一般預(yù)算收入為4.1億元，而當年到期的各項政府債務(wù)達2億元，占市直財政一般預(yù)算收入50%，政府債務(wù)的還款壓力已嚴重影響國庫資金調(diào)度，嚴重影響財政預(yù)算支付，嚴重影響財政正常運轉(zhuǎn)，嚴重影響市政府形象，降低了政府信譽，對該市的長遠發(fā)展產(chǎn)生嚴重不利影響。

債務(wù)的兩大構(gòu)成

地方政府債務(wù)按表現(xiàn)狀態(tài)可分為直接債務(wù)(顯性債務(wù))、間接債務(wù)(隱性債務(wù))。政府顯性債務(wù)是以政府名義簽定合同、可以直接用貨幣度量的政府債務(wù)，主要包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有償資金等。政府隱性債務(wù)包括地方政府擔保債務(wù)，如擔保的外債、以人大立法的形式為建設(shè)項目提供的擔保，地方金融機構(gòu)的呆壞賬、社會保障資金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地區(qū)某市為例：目前市直政府債務(wù)總額達30.62億元，其中：政府直接債務(wù)9.76億元，政府擔保債務(wù)20.86億元，主要包括6個方面：

一是外國政府貸款6.35億元。

二是世界銀行貸款4.1億元。市直世界銀行貸款項目8個，包括中等城市項目某市分項目、長江水資源項目、地方病防治項目、長江上中游農(nóng)業(yè)開發(fā)項目、農(nóng)村改水項目、森林資源與保護項目、教育發(fā)展項目、長江水災(zāi)緊急恢復(fù)項目。項目涵蓋了農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生等方面。目前大部分已進入還款高峰期。

三是國債轉(zhuǎn)貸5.19億元。

四是國家開發(fā)銀行貸款城投公司項目14.51億元。

五是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目1190萬元。

六是企業(yè)改制貸款4500萬元。

在其他地方，政府債務(wù)還包括大量的糧食經(jīng)營虧損掛賬、拖欠的應(yīng)發(fā)工資、企業(yè)基本養(yǎng)老金、社會保障資金缺口等等。

六大化解路徑

如何化解地方政府債務(wù)風險？筆者認為有以下路徑可供選擇。

對政府債務(wù)進行歸口管理，克服目前政府債務(wù)多頭管理、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀，由專門的部門統(tǒng)一管理政府債務(wù)。要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，清理、界定財政支出范圍，對不應(yīng)由財政承擔的支出項目應(yīng)徹底“斷奶”，騰出部分資金用于償債。

推行債務(wù)信用評級制度。運用負債率、償債率等監(jiān)控指標對本級和下級地方政府的債務(wù)風險進行早期預(yù)警，并規(guī)定合理的債務(wù)安全線。

對借款單位拖欠行為進行制約。對有錢不還的單位，實施跟蹤監(jiān)督。并嚴格限制其支出行為。對有欠款的單位包括企事業(yè)單位不準更新車輛，不準出國考察，不準新上項目，不準再貸款(貸款還債除外)等。

不斷完善政府債務(wù)管理的法律框架，規(guī)范政府舉債行為，防止產(chǎn)生新的債務(wù)。要以政府名義發(fā)文，對政府債務(wù)的借、用、還全過程進行管理，明確舉債目的，規(guī)范舉債決策程序。

修訂《預(yù)算法》，賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。地方政府應(yīng)當成為獨立的財政主體，有明確的財政支出范圍和收入來源。為了防范風險，應(yīng)當制定《財政收支劃分法》和《財政轉(zhuǎn)移支付法》和《公債法》。在《公債法》中分設(shè)“地方政府債務(wù)”專章，規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項。

上級政府要建立地方政府債務(wù)政策激勵機制，完善財政體制和財政轉(zhuǎn)移支付激勵措施，鼓勵地方政府幫扶減債，采取措施減少債務(wù)負擔，對國債轉(zhuǎn)貸資金，屬公益性建設(shè)的，建議中央財政給予豁免。對愈期債務(wù)和不良債務(wù)給予減免。

我國政府債務(wù)的演變

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我國政府債務(wù)的發(fā)展在20世紀經(jīng)歷了“50年代的發(fā)展，60年代的低落，70年代的復(fù)蘇，80-90年代的興起”這樣一個歷史發(fā)展階段。

新中國建立初期，我國政府先后發(fā)行了總價值約為302億元的“人民勝利折實公債”和大約3546億元的“國家經(jīng)濟建設(shè)公債”。這一時期我國政府還通過向國外借款籌措資金，外債金額大約為51.62億元。到了1958年，在“左”的思想指導(dǎo)下，我國不僅完全否定了利用外資的意義，拒絕接受外援，而且也全盤否定了內(nèi)債。從1959年到1980長達22年中，我國沒有發(fā)行過任何內(nèi)債，并以罕見的速度在1964年提前還清全部外債，1968年全部還清內(nèi)債，使我國成為一個既無內(nèi)債，又無外債的國家。

進入20世紀80年代，國民經(jīng)濟的收入分配格局發(fā)生了較大變化。這些變化使得中央政府財政收入無法滿足財政支出的要求，財政開始出現(xiàn)赤字。政府為改變財政困難局面，決定重新向國內(nèi)外發(fā)行政府債券。1993年以前，我國政府發(fā)行債券的規(guī)模并不大，主要原因在于中央政府在發(fā)債的同時還可以通過向中央銀行透支和借款來彌補財政赤字。1994年國家為理順財政與銀行關(guān)系，根除通貨膨脹和財政赤字的直接聯(lián)系，正式規(guī)定了財政部不得向中央銀行透支借款，政府入不敷出的差額只能通過發(fā)行公債彌補。從此，發(fā)行公債就成為政府彌補財政赤字和還本付息的唯一手段，由此導(dǎo)致公債發(fā)行規(guī)模的迅速擴大，1994年首次突破1000億元大關(guān)，發(fā)行額為1028.57億元，2001年公債發(fā)行規(guī)模已達4483.53億元。

按照我國納入預(yù)算管理的財政赤字和債務(wù)統(tǒng)計口徑的測算，2008年我國赤字率約為0.6%。債務(wù)依存度和債務(wù)負擔率均在國際約束線內(nèi)。從總體上看，2009年中國國債余額占GDP的比例約為20%，財政赤字占GDP的比例預(yù)計在3%以內(nèi)，我國的綜合國力能夠承受。