保障房“堵漏”

盡管措施空前嚴厲，但運動式“堵漏”無法糾正制度設計缺陷。封閉運行、截斷保障房收益來源或為正解

□ 本刊記者 蘭方 | 文

2010年4月27日及5月5日，距離限制“二套房”貸款等政策出臺不到三周，住房和城鄉(xiāng)建設部（下稱住建部）又連發(fā)兩份文件，分別指向加強經(jīng)濟適用房和廉租房管理。

兩份文件分別名為《關(guān)于加強經(jīng)濟適用住房管理有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于加強廉租住房管理有關(guān)問題的通知》（以下分別稱經(jīng)適房文件和廉租房文件），其內(nèi)容再度拉緊了市場的神經(jīng)。

所謂廉租房，是指由政府提供補貼，向符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供的低租金住房。經(jīng)濟適用房則是由城市政府組織房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造，以微利價向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房。兩者構(gòu)成了中國住房保障體系的主體。

4月初，深圳市曝出新聞，在第二次保障性住房初審合格家庭公示名單中，至少299戶有家庭成員在政府機構(gòu)工作，有些家庭甚至多人同為政府機構(gòu)人員，還有不少住在豪宅；4月中旬，兩則揭露中央各部委以遠低于市場價在北京進行內(nèi)部“福利分房”的網(wǎng)帖又引發(fā)輿論“炮轟”—這些引發(fā)不滿情緒的住房，很大一部分為經(jīng)濟適用房。

而面向最低收入群體的廉租房，面積較小，條件也相對簡陋，盡管不是經(jīng)濟適用房那樣的“香餑餑”，仍然也引來不少人覬覦。2009年6月，上海市“居民經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)”開通，僅運行半年，就篩查出4162戶不實申報的家庭，申報收入與實際收入差異最大的竟高達每月1.36萬元。有的家庭還有寶馬、奔馳等高檔汽車。

長期以來，由于準入及退出機制設計缺漏，以及管理機制不完善，本是為解決中低收入者住房困難而建設的經(jīng)濟適用房和廉租房，有相當多最終落入收入并不低、住房也不困難的利益群體手中。他們或租或售，以公共資源套取私利。住建部上述兩份文件的核心內(nèi)容，即被認為是針對此而發(fā)。

多名中介機構(gòu)分析人士對本刊記者表示，上述文件的多項措施都十分嚴厲，必然會對市場造成一定震動。然而，亡羊補牢式的“堵漏”能否從根本上彌補保障房的制度缺陷，從而平息社會的不滿，最終仍需經(jīng)實踐檢驗。

懲戒嚴厲

保障性住房分配不公，管理缺漏難咎其辭。更主要的矛盾，在于保障房租售價格與市場價之間存在巨大套利空間。故此，以“強制收回”的方式懲戒騙購騙租者，成為兩份文件的核心內(nèi)容?！版溂业禺a(chǎn)”市場研究部分析師張月表示，此次提出的某些懲戒辦法“以前從未有過”。

廉租房文件強調(diào)，對于廉租房家庭違規(guī)再購買其他住房的，應當辦理廉租房退出手續(xù)；對騙取廉租住房保障、惡意欠租、無正當理由長期空置，違規(guī)轉(zhuǎn)租、出借、調(diào)換和轉(zhuǎn)讓廉租住房等行為，可以收回廉租房。對拒不退回者，市、縣住房保障部門可向當?shù)厝嗣穹ㄔ荷暾垙娭茍?zhí)行。這些懲戒措施較之以往更為嚴厲而具體。

對于經(jīng)濟適用房，亦明確規(guī)定以虛假資料騙購經(jīng)濟適用住房者，一經(jīng)查實立即責令退還；購房者在購得房屋后，如有與其申報收入明顯不符的高消費行為時，應主動向住房保障部門作出說明。既不主動說明，亦不配合資產(chǎn)核查、公示，或無合理解釋的，視同以虛假資料騙購。在取得完全產(chǎn)權(quán)以前，購房者出售、出租、閑置、出借經(jīng)濟適用住房，或者擅自改變住房用途且拒不整改的，也將收回房屋；被收回住房者，五年之內(nèi)不再允許申請購買或租賃各類政策性、保障性住房。

對住房的使用情況，兩份文件均要求管理部門進行檢查。同時，要設立并公布舉報電話、信箱、電子郵箱等，采取多種方式接受群眾舉報、投訴，加強社會監(jiān)督。

同時，經(jīng)適房文件還對經(jīng)適房上市交易作出限制，要求經(jīng)濟適用房上市交易時，必須持住房保障部門的書面意見，表明交易是否合規(guī)，政府是否行使優(yōu)先購買權(quán)等，否則中介機構(gòu)不得代理租售業(yè)務，房屋登記機構(gòu)亦不予辦理相應的租賃備案和產(chǎn)權(quán)確認手續(xù)。

與之相似，廉租房文件亦要求，租房者若需購買商品房，必須辦理退出手續(xù)。房屋登記機構(gòu)辦理房屋權(quán)屬登記時，應以此為據(jù)。

難在執(zhí)行

經(jīng)適房管理新規(guī)始發(fā)，即在北京天通苑和回龍觀兩大經(jīng)適房社區(qū)引發(fā)強烈反響。

4月29日，兩大社區(qū)所在的昌平區(qū)，千余人扎堆在住建委門口，急于把經(jīng)濟適用房轉(zhuǎn)為商品房。據(jù)“鏈家地產(chǎn)”市場研究部統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，當前北京市存量經(jīng)濟適用房中，出租率達到20％左右，其中，回龍觀、天通苑等典型區(qū)域則達到50％左右。

此般震動，仿佛一年前情景再現(xiàn)。2009年7月，北京市住建委表示將對經(jīng)適房出租情況進行調(diào)查。消息一出，天通苑社區(qū)內(nèi)租房小廣告數(shù)量銳減，甚至有租房者主動退租。

事實上，2007年的《經(jīng)濟適用房管理辦法》就已明確，個人購買的經(jīng)濟適用住房，在取得完全產(chǎn)權(quán)以前不得出租經(jīng)營。其后，各地的執(zhí)行辦法也不可謂不嚴格。北京市于2007年頒行的《北京市經(jīng)濟適用住房管理辦法（試行）》明確，將經(jīng)濟適用房擅自轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)借他人居住的，由區(qū)縣住房保障管理部門責令購房人退回已購住房，或按同地段商品住房價格補足購房款。

然而，北京市住房保障辦公室主任王成國在2010年4月27日表示，到目前為止，還從未出現(xiàn)過政府回購的情況。

“鏈家地產(chǎn)”市場研究部分析師張月告訴本刊記者，盡管以往相關(guān)規(guī)定也曾提及經(jīng)濟適用房不允許出租及借用，但整個過程并沒有任何具體的審核手續(xù)或監(jiān)管程序。因而，要落實經(jīng)適房文件中經(jīng)適房出租收回的規(guī)定，十分困難。

張月說：“目前的租賃市場很不規(guī)范，大量房屋出租并不備案，主管部門只能靠舉報來檢查?！?/p>

此次關(guān)于騙購的懲戒措施，事實上也不新鮮。在2007年的《經(jīng)濟適用房管理辦法》中，對弄虛作假、隱瞞家庭收入和住房條件騙購經(jīng)濟適用房者，就已規(guī)定“市、縣人民政府經(jīng)濟適用住房主管部門限期按原價格并考慮折舊等因素作價收回所購住房”，并“依法和有關(guān)規(guī)定追究責任”。

國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副部長林家彬表示，關(guān)于騙購的懲戒措施，能在一定程度上起到震懾作用，但能否執(zhí)行，“看地方政府的決心”。

中國社會科學院一位專家則表示，在整個社會缺乏健全的征信體制的情況下，相關(guān)舉措很難落實。“熟人社會，幫忙開一個證明，能否就證明了真實的資產(chǎn)情況？光靠自覺性，主動說明情況，是靠不住的?！?/p>

未解經(jīng)適房產(chǎn)權(quán)困境

經(jīng)濟適用房之所以比普通商品房價廉，在于其價格構(gòu)成中，政府讓渡土地出讓金以及部分稅收。為此，現(xiàn)有規(guī)定只允許經(jīng)濟適用房的購房者享有有限產(chǎn)權(quán)。但五年限制期滿后，購房者只要補繳部分土地收益的價款，便能占有經(jīng)濟適用房上市的溢價。

“配售經(jīng)濟適用房，相當于給低收入者龐大的資產(chǎn)收益。”陽光100集團常務副總裁范小沖評價。市場房價和經(jīng)濟適用房價格之間的差距，不斷催生出投機需求。林家彬表示，由于利潤空間過大，“有辦法的人總會想方設法來搶奪這份資源”。

張月指出，出具書面意見才能上市的規(guī)定，尚屬首次，這將有助于規(guī)范經(jīng)適房交易程序。但如何壓縮經(jīng)適房交易中的不合理利潤，避免公共資源被少數(shù)人吞噬，取決于交易利潤的分配。

當前不同城市確定的經(jīng)濟適用房收益繳納標準相去甚遠。如北京2008年5月以前的經(jīng)濟適用住房上市，只需按成交價格的10％補交綜合地價款；2008年5月以后的經(jīng)濟適用房上市，溢價的70％都需交公。在杭州，這一比例為55％；廣州則為80％。

北京市住建委一官員告訴本刊記者，大幅提高溢價上漲比例，基本可以堵住再上市交易的漏洞。但在張月看來，由于市場房價上漲過快，經(jīng)適房交易的利潤空間，依然相當可觀。

為破解這一難題，江蘇淮安等地自發(fā)嘗試了讓購房者和政府共有產(chǎn)權(quán)的試驗。申請“共有產(chǎn)權(quán)房”者需按比例和政府共享房屋產(chǎn)權(quán)，未來如果需要轉(zhuǎn)讓，則應按產(chǎn)權(quán)比例和政府分享溢價。

據(jù)了解，目前已修改了四稿的《住房保障法》草案，對共有產(chǎn)權(quán)有初步設計。此次經(jīng)適房文件亦提出，各地要結(jié)合實際情況完善經(jīng)濟適用住房上市交易分配機制，健全上市交易管理辦法?！耙凑张涫劢?jīng)濟適用住房時承購人與政府的出資比例，確定上市所得價款的分配比例、政府優(yōu)先購買權(quán)等管理事項。其中，政府出資額為土地出讓金減讓、稅費減免等政策優(yōu)惠額之和?！?/p>

然而，在一些學者看來，共有產(chǎn)權(quán)操作雖復雜，也只不過是有限改良。只要經(jīng)適房可以上市，其供應就是一條不可持續(xù)之路。

范小沖解釋說，經(jīng)適房一旦買下，就是購房者的個人資產(chǎn)，且附加了資產(chǎn)增值這一動力，“新的需求源源不斷，多少土地都不夠，保障的需求永遠無法滿足。”在專家看來，要實現(xiàn)住房保障的可持續(xù)發(fā)展，需要對經(jīng)濟適用房進行封閉式的運營，即在交易過程中以政府回購為主，使其保障性質(zhì)更加突出。

2010年5月6日，深圳出臺一份文件，其中首創(chuàng)了保障房回購政策。保障房上市被叫停，購房者若再行購置商品房或?qū)⒈Ｕ闲宰》可米赞D(zhuǎn)讓的，均由政府直接回購，再重新分配給其他符合條件的家庭或個人。

一位參與《住房保障法》立法工作的學者，亦提出政府回購存在操作難題：“如果都由政府來回購，需要巨大的管理成本來經(jīng)營這么龐大的資產(chǎn)?！辈贿^，在政府回購資金不足的情況下，由經(jīng)濟適用房持有者直接向新申請者轉(zhuǎn)讓，也不失為一個降低交易成本的解決辦法。

經(jīng)濟適用房制度，已在爭議中前行了16年。如何從產(chǎn)權(quán)角度建立一套更為科學的保障制度，顯然不是上述文件所能解決的問題。