從2003年開始，以胡錦濤為總書記的新一代黨中央領導集體在總結近年來我國改革開放、發(fā)展經濟正反兩方面經驗的基礎上提出了科學發(fā)展觀。此后的這些年，在科學發(fā)展觀理念指導下，我們在一些重大公共政策制訂方面，比如國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革綱要、最近的國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要等，決策程序得到了改善，公眾和專家參與在廣度和深度上呈現出巨大的飛躍。比如在國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃制訂過程中，全國就有4000多名各個領域的專家參與其中。為了保證這項政策的科學化和民主化，不僅進行了兩到三年長期深入的研究，而且通過各種渠道包括網絡方式征求了公眾和專家意見。但是這個過程并非盡善盡美，發(fā)展還比較緩慢。我們不能回避更多的政策困境問題，比較典型的如樓價問題、環(huán)境污染問題、安全生產監(jiān)管問題等等。這些問題看起來政策目標很明確，中央領導有決心，但執(zhí)行效果還是差強人意。那么，這背后的原因是什么？從我們原有的速度發(fā)展模式向科學發(fā)展轉變的障礙是什么？

速度型發(fā)展和科學發(fā)展兩種模式之間的差別

一個辦法就是從公共政策過程入手來分析，從政策議程、政策評估與決策、政策執(zhí)行等幾方面來比較兩種發(fā)展模式的差別。

第一，從政策議程來看。我們以前強調的是速度增長，是趕超型的發(fā)展模式。這個模式在改革開放初期的特定歷史階段是必要的，當時最基本的目標排序中速度是優(yōu)先的。但是我們現在強調必須切實把經濟社會發(fā)展轉入以人為本、全面協調可持續(xù)的科學發(fā)展軌道，這實際上說明我們政策目標已經發(fā)生了根本的變化，不僅僅是增長速度，增長的方式、增長的質量等因素都要考慮進來。這是第一個比較大的差別。

第二，從政策評估來看。政策議程確定以后，要提出不同的政策方案來進行比較。我們在評價所謂收益和損失時所面臨的問題，可以看到其間存在的又一巨大差別。

首先，要考慮利益格局。這個政策制訂下來后，哪些利益群體會受損？哪些利益群體會得益？在速度型發(fā)展時期，我們把“蛋糕”做大，大家從中都受益，但利益分享結果必然存在差異化，所以在這個過程中就會形成特定的利益格局、路徑依賴，現在我們已經意識到這中間的問題，再想改變格局，其實有很大的困難。而在科學發(fā)展的環(huán)境下，我們需要社會不同的利益群體能夠有比較合理的渠道來反映他們的訴求。

其次，從損益時間的分布看。政策的實施，收益和成本不一定是完全當期發(fā)生的。像對礦產林木資源濫采濫伐，這是當前的收益，但是從長遠來講，對國家有很大的潛在風險，也是成本。速度型發(fā)展時期這樣的例子不勝枚舉，為了當期利益不顧給長遠發(fā)展埋下的隱患?？茖W發(fā)展時期，當期投入是為了未來的收益，像關于應急管理方面的研究、培訓、監(jiān)測和準備，這種投入就是為了預防各種突發(fā)事件的發(fā)生，收益是在未來。但是在速度型發(fā)展情況下，這種事情各地方政府很少愿意做。

再次，就是從損益的個體和社會的分布看。在速度型發(fā)展時期，因為缺乏公平的稅收和補償機制，所以個體收益給社會造成成本升高的事情比比皆是。個人付出成本、社會收益的事情大家都不愿意做。

另外，從心理體驗來看。對公共政策做定量分析，有一個貼現率的情況，未來十年以后的收入折到今天是按什么樣的利率來實現的，這利率越高，就說明未來的錢會越不值錢?，F在社會心理的貼現率也變得越來越高。而在科學發(fā)展的前提下，這個貼現率應該是比較平穩(wěn)的。

第三，從政策執(zhí)行來看。觀察中國這些年的政策執(zhí)行，值得深思，各級政府對政策是存有選擇性作為的。中央如果出臺的是促進發(fā)展促進增長的政策，地方政府各個部門執(zhí)行起來積極性就非常高，中央出臺四萬億，地方配套可能是八萬億，去年保增長的措施到地方以后馬上得到充分放大創(chuàng)新。但是對于規(guī)制性的政策、制約性的政策，就會有各種各樣的扭曲，很多政策到地方基本等于失效。

科學發(fā)展要解決好決策科學化與民主化問題

以上是“速度發(fā)展”和“科學發(fā)展”之間的差別，這背后跟行政體制改革又有什么關系呢？

首先，我們講政策目標排序。就是用什么樣的政績觀和政績考核來全面反映出目前的政策目標，這是非常重要的。目前地方縣級領導或者市級領導都有一系列考核指標，諸如GDP增長速度等等，現在把環(huán)境目標、民生發(fā)展指標也加上去了，這是必要的，但是還不夠。如果要實現科學發(fā)展，還要看由誰來確定這個指標。中國各地方情況千差萬別，即使一個省內不同地區(qū)差別也很大，所以我們用同一套指標體系來要求，本身就是不科學的。應該根據當地實際的情況，由當地老百姓以人為本，把他們自己的選擇反映出來。最近在浙江溫嶺有一個實驗，搞協商式民主，當地鎮(zhèn)領導想了幾個大的主要發(fā)展項目，最后請老百姓來打分，改革效果很好。因此目標本身怎樣確定，這個問題需要我們認真考慮。

第二，剛才提到利益格局的問題，像目前引發(fā)社會高度關注的很多的問題，比如社會公平、弱勢群體、貧富差距等，其實早就存在，但為什么拖了這么多年我們才意識到，才開始著手去解決呢？這說明我們在政策不同的協商渠道、聽取不同聲音方面，是有重大缺陷的。還有很多社會群體缺乏正常渠道把自己的意見和利益訴求反映出來，如果不解決這一問題，未來可能還會出現政策偏差。所以，這種渠道建立也是需要我們進一步考慮的。

其次，關于損益時間分布、當期收益和未來成本問題許多地方政府官員非常愿意做當期、馬上見效的事情，不愿意做目前投入、未來收益的事情。其中很重要的一點，是與目前干部工作頻繁調動、任期很短有關。這個問題也同樣涉及到干部人事制度，包括考察、評價和使用機制，因為我們考察的可能都是短期的指標，如果我們考察干部的指標不僅僅是其創(chuàng)造的GDP，還有對環(huán)境保護情況、未來發(fā)展?jié)摿?、社會民生和諧等因素，那我們的干部行為可能也會有所不同。

再次，政府公共財政體系不透明、不科學，也是一個重要問題。舉個例子，如當前樓市的問題，很多地方政府大肆賣地，通過公開拍賣地的形式，獲得很多收入，政府財政成了“土地財政”。很多媒體和社會公眾對此都是非常反對的，但這種賣地行為卻收斂不大。如果從研究公共管理角度來看，這是很奇怪的事情。因為大家知道，地賣了以后，錢是收到政府手里的，政府應該給老百姓辦事，如果地賣了有更多的錢可以有更多的資源幫百姓辦事，我們?yōu)槭裁催€對這件事情這么反對？這里很重要一點，是人們對目前政府公共財政、公共支出的方式并不滿意，覺得政府拿了錢，沒有按照我們意愿做事情。同時，對地方政府行為指責的背后，其實是我們增加了很多社會責任給地方政府，但是地方政府要想履行這些職責卻沒有資源，因此就通過賣地的形式來增加收入，以履行一些社會職責。如果我們沒有建立合理的地方公共財政體系，可能今天是賣地，今后就會賣其他東西。合理的公共財政體系，也是我們需要考慮的。沒有這樣一個體系，中央政府的政策到地方去，肯定要走形。

另外，跟行政體系相關的，一般來講像監(jiān)管類型的職能，垂直管理效果會更好，讓其獨立于監(jiān)管的同級政府。比如環(huán)保局，如果是由當地政府任命，就很難去監(jiān)管當地政府的行為。這些問題都涉及到行政體制和我們政策制訂執(zhí)行的效果，如果這些問題不去解決、不去改革，很難保證政策體系能夠從速度型發(fā)展到科學發(fā)展之間的轉變。

中國過去30多年發(fā)展成功的因素，有各種各樣的歸納總結，其中重要的一條，是建立了各方利益相容的激勵機制，這是非常重要的因素之一。中國科學發(fā)展所需要的制度建設是需要一個與科學民主決策所適應的高效合理的行政體制，其任重道遠，還需循序漸進。

(作者系清華大學公共管理學院院長、教授 )