此前不久，我國第一部系統(tǒng)規(guī)范公安機關及其人民警察行為，以及對違反紀律行為給予處分的部門規(guī)章發(fā)布。

5月4日，公安部網(wǎng)站發(fā)布消息稱，經(jīng)國務院批準，監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、公安部4月21日聯(lián)合公布《公安機關人民警察紀律條令》，自6月1日起施行。

《法治周末》記者了解到，《紀律條令》在公安部內(nèi)部醞釀多年。在刑訊逼供惡性事件屢有發(fā)生以及各地打黑行動揪出一批警方“保護傘”的背景下，《紀律條令》的出臺被外界賦予更多解讀。

在《紀律條令》中，76種違法違紀行為及其適用的處分被一一列出，公安部消息稱此“體現(xiàn)了公安機關從嚴治警的剛性要求”。

消息發(fā)布的第3天，公安部機關報《人民公安報》刊登評論員文章稱：“由于公安機關人民警察執(zhí)法環(huán)境復雜，執(zhí)法執(zhí)勤分散，少數(shù)民警執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法犯法等違法違紀案件時有發(fā)生。”

“《紀律條令》已經(jīng)在每天早上的視頻會上公布。實際上，執(zhí)法紀律問題是我們每天上崗前的視頻會上都要強調(diào)的老問題?！?月8日，北京市潘家園社區(qū)一名基層民警說。

以往條令有獎無懲

《紀律條令》是公安隊伍正規(guī)化建設的一環(huán)，與公安部此前頒布實施的《公安機關人民警察訓練條令》、《內(nèi)務條令》、《獎勵條令》配套銜接，稱為“四大條令”。

前三大條令最早頒布于2000年，最晚的《獎勵條令》是在2003年頒布，也就是說，公安隊伍“有獎無懲”的條令設置長達7年。

《獎勵條令》共分八章四十六條，而《紀律條令》共分三章三十一條。

其實，《紀律條令》的出臺早已是“千呼萬喚”，且有征兆在先。

在5月1日出版的中共中央機關刊物《求是》雜志上，公安部常務副部長楊煥寧就發(fā)表了題為《加強執(zhí)法監(jiān)督管理提高公正廉潔執(zhí)法水平》的專門文章，里面提到公安系統(tǒng)要在建立科學的執(zhí)法辦案考評體系上下功夫，措施即包括頒布實施《紀律條令》。

此前的4月，楊煥寧在一周時間里先后出席了全國公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設專題培訓班的開班式和匯報會，且均作出要求加強公安隊伍建設的講話，其稱“今年執(zhí)法規(guī)范化建設的任務非常繁重”。

早在2006年2月，全國公安機關反腐倡廉暨第二次警務督察工作會議，也提出要創(chuàng)新機制，完善制度，抓緊制定出臺《公安機關人民警察紀律條令》。

2008年12月，公安部黨委為貫徹落實中共中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》而制定的《實施辦法》中，再次提到制定《紀律條令》。

據(jù)公安部條令制定相關負責人介紹，《紀律條令》早在2002年10月就已著手起草，但直到2006年9月中旬，才由多部門組成的起草組形成了初稿。隨后，2007年7月形成的征求意見稿在2009年2月形成了送審稿，并最終于2010年3月10日經(jīng)國務院批準。

8年磨一劍，《紀律條令》在極少數(shù)公安民警違法違紀行為“人民群眾反映強烈”之際終于出臺。

《紀律條令》宣布將于6月1日實施之后，落實這一條令立刻成為地方公安機關的近期工作安排?！斗ㄖ沃苣酚浾呓佑|的多名各級公安機關政治部人員均表示，已知悉此條令，并表示將有學習、落實行動。

《紀律條令》“進警營進警校進民警家庭主題教育活動”已成為紹興市公安局5月初剛剛公布的行風效能建設工作措施之一。在福建省光澤縣，當?shù)毓簿謱⒅攸c開展《人民警察紀律條令》的宣傳貫徹，并組織知識競賽……

5條“高壓線”

《紀律條令》出臺的時機被外界賦予了眾多解讀。

近段時間，“躲貓貓”、“喝開水”、“做惡夢”等看守所內(nèi)被羈押犯罪嫌疑人非正常死亡事件頻發(fā)，并通過網(wǎng)絡形成洶涌的民意表達，其背后暗指極少數(shù)民警刑訊逼供等違法違規(guī)辦案手段。

在重慶“打黑”專項斗爭中，重慶市檢察機關共查辦黑惡勢力“保護傘”56人，其中公安機關工作人員36人。公安部常務副部長楊煥寧還透露，全國有20多名公安局長因公安機關執(zhí)法質(zhì)量連續(xù)兩年不合格被免職或引咎辭職。

在《紀律條令》公布的76種違法違紀行為中，最受人關注的，即是與刑訊逼供和成為黑惡勢力“保護傘”相關的條目。

警察一旦參與、包庇或者縱容黑社會性質(zhì)組織犯罪活動，則觸碰了條令設置的“高壓線”，將被直接開除。規(guī)定一旦觸碰即被開除的“高壓線”共有5條，這亦被認為是《紀律條令》的剛性所在。

此外，明確體罰、虐待違法犯罪嫌疑人、被監(jiān)管人員或者其他工作對象的，給予記過或者記大過處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分。實施或者授意、唆使、強迫他人實施刑訊逼供的，造成嚴重后果的，也給予開除處分。

然而，由于涉及到偵查秘密，很多警察隊伍內(nèi)部事務不能公開，導致一些隱藏在警察隊伍中的黑惡勢力無法發(fā)現(xiàn)。安徽亳州公安局特警支隊長白玉嶺涉嫌長期貪污受賄、私放嫌犯、強奸少女、嫖宿妓女、毀滅證據(jù)，但直到其落馬才被發(fā)現(xiàn)。2006年，白玉嶺還被公安部授予打黑除惡先進個人。

“人性本身都是一樣的，不能說警察的抗腐能力一定強，所以要想使警察更強，就應該使我們的公安制度更強?！敝袊ù髮W教授何兵說。

中國人民公安大學教授王大偉認為，“在警察隊伍建設之中，如果發(fā)現(xiàn)這種害群之馬，要給予嚴懲，依照我們隊伍的紀律，還要依照法律給予嚴懲。我們所謂的培養(yǎng)政法隊伍，一方面是業(yè)務建設，但是更重要的是政治建設，還有道德方面的建設?！?/p>

拓寬監(jiān)督領域

《紀律條令》被認為具有監(jiān)督體制上的創(chuàng)新性。其中的亮點在于，監(jiān)察機關派駐同級公安機關監(jiān)察機構，可以調(diào)查下一級公安機關的違法違紀案件，甚至還包括下一級公安機關領導人員的違法違紀案件。

這被公安部條令制定者解讀為：“加強公安系統(tǒng)管理的一項重大創(chuàng)新舉措，既解決了長期制約公安監(jiān)督工作的瓶頸問題，又延伸了公安監(jiān)督工作的觸角，拓寬了監(jiān)督領域?！?/p>

然而，這一亮點也被有些學者認為是應有之義。因為我國《行政監(jiān)察法》本就規(guī)定上級監(jiān)察機關可以辦理下一級監(jiān)察機關管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項。

“公安機關是擁有行政執(zhí)法和刑事司法權的執(zhí)法隊伍，對其管理和監(jiān)督應嚴于其他的行政機關及其公務員。”公安部相關負責人介紹。

由于公安執(zhí)法的業(yè)務主管部門在上級公安機關，因此，賦予上級公安機關監(jiān)察部門對下級公安機關違法違紀案件直接調(diào)查的權限，被認為在辦案力度、辦案效率方面，都充分發(fā)揮了公安機關內(nèi)部監(jiān)督機制的優(yōu)勢。

同時，條令制定者認為，相對于地方監(jiān)察部門而言，公安機關的監(jiān)察部門在查辦具有公安職業(yè)特點的違法違紀案件時，更有針對性和有效性。

公安機關的紀委改革也在同步進行。近日，公安部黨委下發(fā)了《關于進一步加強縣級公安機關紀檢監(jiān)察部門建設的意見》，要求凡建立黨委的縣級公安機關均設立紀委，紀委書記要在班子職數(shù)范圍內(nèi)單設，或由黨委副書記兼任。

《意見》要求，縣級公安機關紀委書記按進同級黨委班子時間確定黨內(nèi)排序，排在資歷相同的黨委委員前面；對于縣級公安機關紀委書記的提名、任免，縣級公安機關黨委必須事先書面征得地市級公安機關紀檢監(jiān)察部門同意。

《法治周末》記者觀察，《紀律條令》出臺之前，即被要求銜接《行政機關公務員處分條例》，并被要求注入公安部“五條禁令”要求。

這一銜接體現(xiàn)在條令中，有些內(nèi)容還有所延伸。比如《行政機關公務員處分條例》第三十二條規(guī)定：“參與賭博的，給予警告或者記過處分；情節(jié)較重的，給予記大過或者降級處分；情節(jié)嚴重的，給予撤職或者開除處分”?！都o律條令》規(guī)定“參與賭博的，依照《行政機關公務員處分條例》第三十二條規(guī)定從重處分”。

條令制定者介紹，《行政機關公務員處分條例》是《紀律條令》的制定依據(jù)。

對于警察用槍、飲酒、酒駕、賭博等方面的“五條禁令”的基本內(nèi)容，均在《紀律條令》中得到沿用，并注意細化了違紀情形和處分幅度。

條令制定者評價，條令既保持了“五條禁令”的連續(xù)性和穩(wěn)定性，又增強了“五條禁令”的可操作性，大大提升了“五條禁令”的執(zhí)行效力。

警察職業(yè)化是出路

“《刑法》、《刑事訴訟法》尚且不能遏制逼供體罰，難道部門規(guī)章就能威懾和制約某些警察逼供體罰行為？”河南某中院法官劉英團質(zhì)疑。

劉英團的質(zhì)疑并非沒有道理。畢竟，在“破案高于一切”、“命案必破”、“限期破案”等壓力之下，刑訊逼供已成為一些公安機關不得不用，甚至是惟一的偵查手段。

“對于體罰、虐待和刑訊逼供等行為的處罰是開除，這已經(jīng)算不上嚴格，何況前面還有‘情節(jié)嚴重的’和‘造成嚴重后果的’這兩個定語，這種規(guī)定的威力就不免令人擔憂了?！庇蟹扇耸空J為。

“底線如果太低，就會對執(zhí)法者的故意犯法構成縱容?！庇性u論如此指出。

“缺乏現(xiàn)代法治意識和能力，這是少數(shù)警察素質(zhì)較差的主要所在：普遍缺乏人權觀念、程序習慣、取證能力和公關意識?！敝袊嗣窆泊髮W教授王太元認為，“要說本職崗位的業(yè)務素質(zhì)，中國警察不一定比不過國外警察”。

王太元認為，要真正解決警察風紀問題，就必須研究社會管理力量的科學分工問題。作為強力機關，警察的限制甚至打擊功能已經(jīng)很強，再把其他的限制、打擊任務交過來，就會使公眾把與各方面、各部門的矛盾一古腦兒地集中到警察身上，公安機關和警察個人就更難做事。

“當前，警察職業(yè)化程度尚不夠理想，一些基本的警務理念還沒有確立，政策執(zhí)行式警務特征過于突出”，江蘇警官學院教授韓德明說。

同警察義務、錄用條件、教育訓練、警銜、裝備保障、執(zhí)法監(jiān)督等方面的制度建設一樣，警察紀律建設也是警察職業(yè)化的重要方面。

但是，“人、財、物”緊張的問題，在一些基層公安機關至今仍未得到根本性地改善?！霸谀承┣闆r下，基層領導雖然也知道一些執(zhí)法行為是不規(guī)范的，如辦人情案、參與非警務活動等問題，但出于自身利益和發(fā)展的需求，他們也只能從短期效益出發(fā)，打擦邊球，從事有悖于執(zhí)法規(guī)范化建設的行為?！焙幽鲜」矎d法制處副處長姚占軍認為。

“只有在理想信念、價值取向、行為模式及道德倫理等方面都已經(jīng)被職業(yè)化了的警察，才能實現(xiàn)公安工作公正與效率的統(tǒng)一?！敝袊嗣窆泊髮W教授張光說。（王峰 韋文潔）