與國有土地的確權相比，農(nóng)村集體土地的確權之所以困難，其原因就在于農(nóng)村土地類型的多樣，以及經(jīng)由建國60年演變而形成的復雜的農(nóng)地產(chǎn)權現(xiàn)狀。下面我們就來回顧一下新中國成立以來農(nóng)村土地產(chǎn)權的演變過程。由于農(nóng)用地和建設用地在功能、產(chǎn)權歷史和制度約束上有較大的差別，這里分開介紹。

首先來看農(nóng)用地。農(nóng)用地的產(chǎn)權根基于1950年至1952年底的土地改革，這次土改在事實和法律上都承認了農(nóng)民對土地的私有產(chǎn)權?！捌骄貦?、私人所有”這個農(nóng)民長期的愿望在新中國終于實現(xiàn)。但是隨著人民公社的興起，農(nóng)民土地的所有權──當然也包括了處置權和使用權──都組建收歸集體。然而，1959到1962年的大饑荒卻為這場前所未有的公有化運動留下具有深遠影響的一項遺產(chǎn)：自留地制度在農(nóng)業(yè)合作化和集體化過程中，幾經(jīng)收放反復的制度，最終以“人民公社六十條”的實施而定型。從此自留地──這塊農(nóng)民用生命換來的小塊土地──成為社員擁有的具有長期使用權和相對完整收益權的農(nóng)用地。

1978年安徽鳳陽幾個農(nóng)民摁下血指印決定大包干，雖然此后幾經(jīng)反復，但到1984年左右，基本全國搞起了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，農(nóng)地承包到戶。正式在所有農(nóng)地上確立了“集體擁有所有權，家庭擁有經(jīng)營權”的雙層權利架構。與土改后確立的農(nóng)地權利相比，家庭承包制下家戶對農(nóng)地的使用權要弱一些，它是具有期限、且以集體作為發(fā)包人的使用權?！鞍a(chǎn)到戶”的安排實際上僅僅是承認了農(nóng)民在上繳之余對農(nóng)地的剩余索取權，這與擁有完整使用權并履行稅收責任是不一樣的。不僅如此，由于長期以來農(nóng)地實際上承擔著保障農(nóng)戶基本生活水平的功能，因人口增減而周期性的調(diào)地(例如三年一小調(diào)，五年一大調(diào))一直是農(nóng)村的普遍做法，從而大大弱化了承包地的產(chǎn)權強度。

在農(nóng)村，為了讓農(nóng)戶能少受調(diào)田的影響，許多村組的一種變通做法是設立集體公田。但需要調(diào)田時，首先動用公田；只有在公田分配完后，才會調(diào)整各家農(nóng)戶的承包地。而另一種辦法則是開荒。相對于承包地和公田，盡管荒地也采取了承包的方式，但是由于農(nóng)民普遍認同“誰開荒誰受益”的原則，因此自己開荒的地很少受人口變化的影響。

可以看出，由于歷史和制度原因，農(nóng)用地在確權之前是有權利光譜的：自留地、開荒地、承包地、公田使用權強度依次遞減。農(nóng)用地確權的復雜性就在于，作為一次國家行為，需要考慮對不同類型的農(nóng)用地的使用權進行何種程度上的承認這一問題。而由于多年來隨人口變化而調(diào)田，加上農(nóng)業(yè)稅負較重時期普遍的拋荒和代種現(xiàn)象，農(nóng)村土地承包制積累了很多遺留問題，這些都加大了承包地確權頒證的難度。

2008年以來成都農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的實踐也表明，農(nóng)用地的確權難度相當大。更麻煩的是，由于長期以來中國農(nóng)村缺乏連續(xù)、普遍和權威的產(chǎn)權文本記錄，以往的歷史遺留問題不僅難以得到解決，還很有可能成為未來確權的巨大障礙。其實成都在確權的試點村早已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這個問題。最初以為確權頒證只需要完成實測、蓋章、頒證就好了，沒想農(nóng)村土地權屬問題非常復雜。哪塊土地是我的，哪塊是你的；哪塊是合法的，哪塊是合理的；哪塊是有故事的，哪塊又是有過官司的，任何外來干部都完全沒辦法理出個頭緒。

面對這一困難，成都在實踐中創(chuàng)造了“議事會”制度。其實，六十年來中國農(nóng)村產(chǎn)權邊界的巨大變動雖然沒有可靠的文本記錄讓外人明白，但對當?shù)?、當時的當事人而言，卻尚有記憶可尋。于是在村組層面，每5到15戶人家推選出一位老人組成的“議事會”就應運而生。其基本職能是對入戶調(diào)查和實測的結(jié)果進行評議，特別是對存在異議、紛爭的疑難案例進行解釋，并把評議結(jié)果作為確權的預案進行公示，反復溝通直到相關各方都接受后，才向政府上報確權方案；最后再經(jīng)法定公示環(huán)節(jié)，無異議的才正式頒證。由此，在成都，農(nóng)村確權已從一個比較抽象的政策目標，發(fā)展為由動員、入戶調(diào)查、實地測量、村莊評議與公示、法定公示、頒證等環(huán)節(jié)組成的一系列可操作程序。

與農(nóng)用地類似，農(nóng)村集體建設用地產(chǎn)權的基礎也是起源于20世紀50年代的土地改革。與農(nóng)用地被沒收并按人口均分不同，農(nóng)村建設用地原來的占有和使用關系基本得到了維持。從1958年農(nóng)村人民公社開始，農(nóng)村建設用地的所有權收歸集體所有，但是與這期間農(nóng)用地除自留地外完全公有不同，長期以來，農(nóng)戶一直免費享有集體建設用地的使用權，施行“共產(chǎn)”但不“共屋”。不僅如此，“人民公社六十條”還明確規(guī)定了“社員的房屋永久歸社員所有”。這個規(guī)定實際上創(chuàng)造出農(nóng)村最硬的一塊產(chǎn)權──社員的房產(chǎn)；加上“地隨房走”的原則，這塊社員的私產(chǎn)也影響到了房子下面那塊宅基地的歸屬。雖然農(nóng)用地的產(chǎn)權安排幾經(jīng)社會運動和稅制變革變得異常復雜，建設用地的產(chǎn)權安排在全民公有化期間則沒受到實質(zhì)性沖擊。無論是社員的宅基地還是房產(chǎn)，長期以來都保留并維持了原有的使用和占有關系。所以，相對農(nóng)村的承包地，宅基地的歷史遺留問題少且易解決，集體內(nèi)部矛盾不大。

雖然集體內(nèi)部有比較清楚的界定，但在改革開放后，集體建設用地權利在國家和集體間的分配一直存在爭議。1982年以后，中央開始強化集體建設用地的規(guī)劃、審批，試圖強化國家對集體用地的管理。然而，從1987年開始逐漸在全國實行的由地方政府推行的集體建設用地使用補償制度以及同年頒布的第一部土地管理法事實上又給予了集體建設用地比較充分的轉(zhuǎn)讓權。在這期間，集體對內(nèi)部建設用地的使用有著事實上的發(fā)言權。當然，這樣的時光并不長。從1999年起，農(nóng)村建設用地制度出現(xiàn)重大調(diào)整，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村集體建設用地被納入土地利用年度計劃管理；二是除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民建房和鄉(xiāng)村公共公益事業(yè)用地外，其他任何單位和個人要想搞建設，必須使用國有土地，農(nóng)民集體所有的土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設。這實質(zhì)上就確立了國家對建設用地市場的壟斷地位，農(nóng)村集體建設用地的發(fā)展權從此被剝奪。

盡管國家法律對農(nóng)民建房用地的規(guī)模有明確的規(guī)定，但是憲法同樣規(guī)定“村民自治”原則，現(xiàn)實中農(nóng)村集體建設用地較少受到如城鎮(zhèn)一樣嚴格的管理。農(nóng)戶超占宅基地面積、一戶多宅、沒有正式批文的鄉(xiāng)村企業(yè)占地等法外事實絕不是個別現(xiàn)象。如果集體建設用地確權按現(xiàn)狀頒證，就等于承認了農(nóng)村的非法用地；但是如果完全按照法規(guī)來確權，法律條文與現(xiàn)實的巨大差異，以及農(nóng)民對集體建設用地長期占有和使用的事實都會使確權工作難以進行。

成都對這個問題的解法是分階段開展集體建設用地的確權工作，以求找到現(xiàn)實和政策之間的平衡點。第一步是設定一個被國土資源部所承認的建設用地面積作為確權的總控面積，確下去的集體建設用地面積之和不能超過這個面積。然后在這個總控面積之下，首先開展農(nóng)戶房屋以及附屬建筑下面的宅基地的確權工作。然后在全國第二次土地調(diào)查結(jié)果公布、各地集體建設用地總量得到權威認定之后，再對剩下的鄉(xiāng)村企業(yè)用地、公益事業(yè)用地等視情況確權頒證。

即便如此，實踐中的宅基地確權工作也是困難重重。在成都，光是農(nóng)戶宅基地中的房屋占地面積就大大超過了四川省實施辦法所規(guī)定的人均20到30平方米的標準。如果按照規(guī)定核發(fā)宅基地使用權，操作性不強，確權難以進行。問題的復雜性還在于，在1993年國有土地初次登記之后，不少地方曾經(jīng)開展過全域范圍的宅基地頒證工作，其中一些地方甚至把這項工作與農(nóng)村宅基地常規(guī)管理聯(lián)系在一起。因此，在成都，不少農(nóng)戶都有1993年版、1998年版甚至2004年版的宅基地使用權證。其中潛在的問題在于，以前的頒證測量比較粗糙，因此宅基地的面積和形狀可能與現(xiàn)實相差很遠。更嚴重的是，老證上面的信息還是十多年前宅基地初次登記的信息，這期間的變動情況基本上沒有可能反映在正式的證件上。這樣一來，在何種程度上承認這些已經(jīng)頒發(fā)的證件是確權中必須解開的又一個結(jié)。

面對這些挑戰(zhàn)，成都的做法是在“宅基地”這種類型之外另辟一個“其他建設用地”的類型，用兩種類型土地的總面積作為農(nóng)戶的住宅用建設用地面積來解決普遍的宅基地面積超過相關規(guī)定的問題。成都制定了詳細的規(guī)則來判定哪些面積應該計入宅基地面積，哪些計入其他建設用地面積，哪些不計入總面積。我們可以用一個三口之家在人均30平方米標準下的確權實例來說明。首先判定標準面積，三口人是90平方米。其次看該農(nóng)戶有沒有以前發(fā)的老證，或者是否能夠證明房屋是在1987年土地管理法頒布之前所建。如果沒有證書且不能證明房屋在1987年前修建，那么超過90平方米的部分就要確為“其他建設用地”。如果有老證或者能夠證明房屋在1987年前修建，那么就按實際面積和證書面積中較小的那個登記。如果實際面積超過老證上的面積，那么多余部分記為其他建設用地。如果老證少于標準面積的90平方米，那么就按實際面積全部確為宅基地。

成都的實踐說明，農(nóng)村土地確權絕不是在白板上刻字那么簡單。相反，農(nóng)村土地確權充滿了歷史、現(xiàn)實與政策的矛盾與沖突。成都實踐的可貴之處就在于找到一個各方利益的平衡點，尊重歷史，面向未來，并充分發(fā)動民間智慧。今年的中央一號文件提出要用3年時間在全國推廣確權。我們相信，成都在確權中遇到的這些困難絕不特殊，類似的挑戰(zhàn)和困難一定會很普遍，成都的實踐為解決這些問題提供了一把可能的鑰匙。