易世其一直在等待判決的結(jié)果，雖然此前他已經(jīng)有了市政府的“撐腰”，但法院的最終判決仍讓他充滿期待。

易世其今年3月卷入“釣魚(yú)執(zhí)法”糾紛。2010年3月11日上午，易世其駕車(chē)在經(jīng)過(guò)湘潭市建設(shè)北路原消防支隊(duì)門(mén)口時(shí)，被一男一女以搭“便車(chē)”為由攔下。開(kāi)到湘潭市芙蓉中路市人事局門(mén)口時(shí)，坐在前排副駕駛座的男子遞上“油錢(qián)”，然后一把強(qiáng)行扯掉易世其的車(chē)鑰匙。幾乎同時(shí)，一輛沒(méi)有任何標(biāo)志的面包車(chē)開(kāi)來(lái)，車(chē)上下來(lái)幾名未著制服的城管人員，以“非法營(yíng)運(yùn)”為由，將易世其的車(chē)強(qiáng)行扣留。

事后易世其得知，扣他車(chē)的是湘潭市城市管理行政執(zhí)法局直屬分局的工作人員。7天之前，另一位車(chē)主周宇也遭遇相同的扣車(chē)事件，他們均被指“非法營(yíng)運(yùn)”，并被罰款5000元。

心中不服的易世其向湘潭市政府申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)城管局執(zhí)法的動(dòng)機(jī)和行為提出質(zhì)疑。

湖南律師羅秋林指出，《湖南省行政程序規(guī)定》中明確規(guī)定，行政部門(mén)不得采取利用、欺詐等手段搜集證據(jù)。幾個(gè)月后，湘潭市政府果然認(rèn)定，在易世其遭遇的“釣魚(yú)執(zhí)法”案中城管部門(mén)“程序違法”。易世其隨后將湘潭市城市管理行政執(zhí)法局告上法庭，索賠14154.5元。2010年9月16日上午，此案在湘潭市雨湖區(qū)法院開(kāi)庭審理，成為當(dāng)?shù)厥桌颉搬烎~(yú)執(zhí)法”而引發(fā)的車(chē)主狀告城管案。

兩年前，《湖南省行政程序規(guī)定》正式實(shí)施，此后，很多市民和易世其一樣，在這看似枯燥的法條中找到了維護(hù)自己權(quán)益的依據(jù)。

從《湖南省行政程序規(guī)定》開(kāi)始，湖南開(kāi)啟了中國(guó)行政程序立法的破冰之旅。此后相繼出臺(tái)的《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》，以及已經(jīng)形成草案的《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》，構(gòu)成了一個(gè)法治政府的制度體系。

監(jiān)督政府的“武器”2008年4月17日，湖南省政府出臺(tái)了我國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范行政程序的地方政府規(guī)章——《湖南省行政程序規(guī)定》。

這部由國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任、全國(guó)著名行政法學(xué)家應(yīng)松年教授等牽頭起草的《湖南省行政程序規(guī)定》，對(duì)行政主體、決策程序、執(zhí)法程序、特別行為程序等作出了具體規(guī)定。用湖南省委書(shū)記周強(qiáng)今年8月17日在省委工作會(huì)議上的說(shuō)法，加強(qiáng)行政程序建設(shè)，即政府要按程序辦事，“正確地做事”。

對(duì)于專(zhuān)家不吝溢美之詞的《湖南省行政程序規(guī)定》，當(dāng)?shù)孛癖娊o予了極大的關(guān)注。

新邵縣潭溪鎮(zhèn)巖5村2組村民黃載頂，在看到2008年2月18日《湖南日?qǐng)?bào)》刊登的《規(guī)定》(草案)后，在10天內(nèi)寫(xiě)了13條建議寄給了湖南省政府法制辦。在這位農(nóng)民的建議里，援引的理論依據(jù)包括《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》。在立法小組工作人員的記憶里，普通民眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、郵寄傳來(lái)的帖子、信件，不計(jì)其數(shù)。

2008年10月1日起，《湖南省行政程序規(guī)定》正式實(shí)施。當(dāng)時(shí)即有媒體稱(chēng)，“湖南開(kāi)啟了一場(chǎng)行政機(jī)構(gòu)作繭自縛式的革命。如果地方政府嚴(yán)格遵守這一規(guī)定，湖南或許會(huì)成為中國(guó)最‘太平’的地方——今后湖南境內(nèi)的拆遷征地、重大項(xiàng)目建設(shè)、城管執(zhí)法、行政收費(fèi)等全國(guó)普遍存在的矛盾沖突，將大大減少?！?/p>

事實(shí)上，這一規(guī)章更為顯見(jiàn)的效果是直接讓百姓找到了監(jiān)督政府的“武器”。

武岡市的達(dá)麗娟就體驗(yàn)了這把“武器”的威力。

2009年7月18日，武岡市面向社會(huì)招考中小學(xué)教師，已經(jīng)代課4年的達(dá)麗娟意識(shí)到改變命運(yùn)的機(jī)會(huì)來(lái)了。她與抱同樣想法的男青年毛衛(wèi)華、彭娟輝和喻平旺報(bào)名參加了這次考試。在7月的最后一天，好消息傳來(lái)，4人均以優(yōu)異成績(jī)進(jìn)入面試。

但在隨后公布的錄用名單中，達(dá)麗娟沒(méi)看到自己的名字。其他3人也落榜了。武岡市教育局相關(guān)人員告知，原因在于他們體檢沒(méi)過(guò)：依據(jù)2009年湖南省教育廳發(fā)布的《湖南省農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃招聘辦法(試行)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）中規(guī)定，“男性要求身高160厘米以上，女性150厘米以上”。

4人中，達(dá)麗娟身高149厘米，毛衛(wèi)華159厘米(其他兩位男青年身高在159厘米以下)。一厘米之差，讓他們無(wú)法圓成為正式教師的夢(mèng)。

達(dá)麗娟的律師、湘潭大學(xué)法學(xué)教授歐愛(ài)民發(fā)現(xiàn)，教育廳的文件違反了《湖南省行政程序規(guī)定》中的要求：規(guī)范性文件不得作出限制或者剝奪公民、法人或者其他組織合法權(quán)利或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)定。在歐教授的鼓勵(lì)下，達(dá)麗娟等4人向法院提起訴訟，要求教育局按照法律程序錄取他們。2009年12月，湖南省教育廳刪去了《辦法》中有關(guān)身高的限制。

給紅頭文件挑刺兒2008年10月9日，針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，湖南萬(wàn)和聯(lián)合律師事務(wù)所的年輕律師李志員向省政府法制辦提起了對(duì)湖南省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制外聘用人員和民辦非企業(yè)單位工作人員參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通告》的合法性審查。

一個(gè)月后，湖南省政府法制辦經(jīng)過(guò)審查，對(duì)李志員作出書(shū)面回復(fù)，稱(chēng)已建議立即停止執(zhí)行該《通告》。此后，李志員在辦案過(guò)程中不斷遇到違法或者失效的紅頭文件，先后5次提起合法性審查請(qǐng)求，成為當(dāng)時(shí)媒體高度關(guān)注的人物。

《湖南省行政程序規(guī)定》雖然贏得了一些政府領(lǐng)導(dǎo)和法學(xué)界人士的高度贊許，但仍不足以立竿見(jiàn)影地遏制“亂審批、亂罰款、亂檢查、亂收費(fèi)”現(xiàn)象。

湖南優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境法律援助中心主任翟玉華稱(chēng)：“個(gè)體戶的也好，私營(yíng)老板的也好，有時(shí)候這些投訴3天就能堆滿辦公桌?！蓖对V針對(duì)的多為名目繁多的紅頭文件管理和行政執(zhí)法的自由裁量。

2008年7月2日，湖南省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好規(guī)范性文件清理和管理工作的通知》，要求清理2008年9月30日前制定的規(guī)范性文件，對(duì)未列入繼續(xù)有效、重新公布目錄的規(guī)范性文件，自當(dāng)年10月1日起一律不得繼續(xù)執(zhí)行。所有重新公布的規(guī)范性文件都要在政府的門(mén)戶網(wǎng)站上公示，任何公民都可以查詢，若發(fā)現(xiàn)一些不合法不合規(guī)的問(wèn)題，可以提出審查申請(qǐng)。

2009年7月9日實(shí)施的《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》則另辟蹊徑，采用對(duì)文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布的“三統(tǒng)一”制度。其中統(tǒng)一編號(hào)相當(dāng)于文件的“準(zhǔn)生證”，所有部門(mén)發(fā)出的規(guī)范性文件都要經(jīng)過(guò)省政府法制辦的合法性審查，通過(guò)之后才能公布生效。而且，公民、法人或者其他組織可以申請(qǐng)審查規(guī)范性文件，政府法制部門(mén)或者部門(mén)法制機(jī)構(gòu)則要及時(shí)依法審查，并在法定期限內(nèi)告知或者報(bào)告審查結(jié)果。

數(shù)據(jù)顯示，這樣一個(gè)程序的設(shè)置，使得湖南省2009年全年有182件違法文件得到糾正。

2008年12月28日，湘潭大學(xué)法學(xué)院教授歐愛(ài)民針對(duì)《湖南省機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)伺嘤?xùn)考試管理暫行規(guī)定》已經(jīng)失效的情況，依據(jù)《湖南省行政程序規(guī)定》第五十三條的規(guī)定，帶領(lǐng)14名研究生向省法制辦提出規(guī)范性文件的合法性審查。3個(gè)月后，省法制辦在請(qǐng)示國(guó)務(wù)院法制辦后向歐愛(ài)民正式復(fù)函，認(rèn)定“駕考合一”制度不合法，廢除了在湖南省實(shí)行多年的“駕考合一”制度，公民可以通過(guò)直考的方式參加駕考。

在此期間，湖南省政府也加快了“紅頭文件”的清理。來(lái)自湖南省政府的一份材料顯示，全省共清理規(guī)范性文件76609件，廢止10698件，宣布失效24932件，廢止和宣布失效的占總數(shù)的46.5%。清理力度之大，廢止、宣布失效的文件數(shù)量和比例之大，為全省歷次清理之最。

政府再開(kāi)不出天價(jià)罰款單湖南的行政立法試圖借助專(zhuān)家和民眾的力量，為政府權(quán)力套上“籠頭”。有著法學(xué)教育背景的周強(qiáng)到湖南任職后不久即開(kāi)出一張“權(quán)力清單”，把省內(nèi)55個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)的權(quán)力界限公布于眾。

這其中，最為坊間贊賞的是2010年4月17日出臺(tái)的《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》，給過(guò)去“自由”的行政執(zhí)法裁量處處設(shè)置“障礙”。

周華（化名）是湖南一家連鎖超市的職員，其公司旗下的一家超市，最近遭遇了一個(gè)“跳水式”的罰款。一家執(zhí)法部門(mén)先是罰款60萬(wàn)元，后來(lái)在超市的協(xié)調(diào)下，執(zhí)法單位換了個(gè)理由，只罰款2萬(wàn)元。類(lèi)似防不勝防的濫用裁量權(quán)，很多經(jīng)營(yíng)者都能遇到。湖南某市轟動(dòng)一時(shí)的水果店被要求繳納上千萬(wàn)元稅款事件，正是自由裁量權(quán)隨意性的體現(xiàn)。

現(xiàn)行《行政處罰法》規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”，直接導(dǎo)致了“合法不合理”的“天價(jià)滯納金”爭(zhēng)議。湖南省政府法制辦副主任唐世月認(rèn)為，不合理的甚至天價(jià)“加處罰款或滯納金”是不必要的，對(duì)當(dāng)事人造成的損害與所保護(hù)的法定利益顯失均衡。《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》第三十八條因此特意規(guī)定：“加處罰款或者加收滯納金的數(shù)額，不得超出當(dāng)事人金錢(qián)給付義務(wù)的數(shù)額”，也就是說(shuō)不得超過(guò)罰款本金。這一規(guī)定，給可能肆意開(kāi)出的天價(jià)罰款，帶上了永久的枷鎖。

《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》中設(shè)定的“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”尤為引人矚目，被稱(chēng)為給行政裁量打造了精細(xì)的“尺子”。

如納稅申報(bào)逾期，《稅收征收管理法》規(guī)定，可處2000元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，罰款2000元以上10000元以下。而《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》給出了“尺子”——要求制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的裁量階次一般不得少于3個(gè)。因此，湖南省地稅局制訂的《規(guī)范稅務(wù)行政自由裁量權(quán)實(shí)施辦法》對(duì)納稅申報(bào)逾期的處罰規(guī)定了3個(gè)基準(zhǔn)：超過(guò)期限不到15天且改正的免罰；超過(guò)期限15天的，對(duì)個(gè)人罰100~1000元，對(duì)法人罰500~2000元；只有屢次違法且未改正的，才給予最低5000元、最高1萬(wàn)元的罰款。

民間對(duì)湖南行政部門(mén)如此細(xì)致地限權(quán)好評(píng)如潮。有網(wǎng)友在湖南紅網(wǎng)上評(píng)論說(shuō)：“湖南開(kāi)全國(guó)先河，用制度規(guī)范行政裁量權(quán)，確保行政處罰幅度自由空間有把尺子量著?！?/p>

公安交警執(zhí)法是當(dāng)前社會(huì)生活中數(shù)量最多、涉及面最廣、影響最大的一項(xiàng)執(zhí)法，社會(huì)上對(duì)一些“同案不同罰”、“同事不同辦”、“合法不合理”問(wèn)題反映強(qiáng)烈。為此，湖南省公安廳交警總隊(duì)起草了《公安交警部門(mén)行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)》，對(duì)法律法規(guī)尚未明確的16大類(lèi)、171種交通違法行為處罰的裁量權(quán)基準(zhǔn)，進(jìn)行全面細(xì)化和界定，嚴(yán)格禁止“頂格罰款”、“放水養(yǎng)魚(yú)”等行為。

行政風(fēng)氣悄然改變立法限權(quán)的湖南模式不僅為國(guó)家行政程序立法起到探路先鋒的作用，且上行下效，當(dāng)?shù)匦姓L(fēng)氣悄然改變。

2010年8月20日下午，湖南省耒陽(yáng)市召開(kāi)第29次政府常務(wù)會(huì)議，研究法制建設(shè)、消防、為民實(shí)事、建筑節(jié)能等工作。與以往不同的是，這次政府會(huì)議除了政府官員參加外，還有10名普通市民代表參會(huì)。

而在此前，長(zhǎng)沙市政府、長(zhǎng)沙縣政府早已開(kāi)通此通道。今年5月18日，長(zhǎng)沙市政府就《長(zhǎng)沙市城市管理?xiàng)l例（草案）》舉行立法聽(tīng)證會(huì)，邀請(qǐng)市民、專(zhuān)家學(xué)者和律師等代表共計(jì)18人參加，聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)。這次立法聽(tīng)證會(huì)是長(zhǎng)沙市有立法權(quán)以來(lái)，首次以市政府為主體的立法聽(tīng)證會(huì)。

這些都是《湖南省行政程序規(guī)定》中規(guī)定的行政的必經(jīng)之路：“重大行政決策的作出必須保障群眾充分參與決策過(guò)程，要公布重大行政決策方案草案，采取座談會(huì)、協(xié)商會(huì)、開(kāi)放式聽(tīng)取意見(jiàn)等手段和方式征求公眾意見(jiàn)”。

自確立重大行政決策聽(tīng)證制度以來(lái)，湖南省各級(jí)各部門(mén)舉辦重大決策聽(tīng)證會(huì)280余次，涉及物價(jià)、交通安全、城市管理、規(guī)劃、拆遷等事項(xiàng)。

湖南省食品藥品監(jiān)督管理局此前舉行了“零售藥店審批距離是否設(shè)限”聽(tīng)證會(huì)。在這場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)上，21名聽(tīng)證代表中17名代表都明確表示反對(duì)藥店審批距離設(shè)限。該局尊重多數(shù)聽(tīng)證代表的意見(jiàn)，決定不將距離限制作為零售藥店開(kāi)辦的前置條件。

2009年4月16日，長(zhǎng)沙市物價(jià)局宣布橘子洲公園門(mén)票價(jià)格定為100元/人次。此舉未經(jīng)聽(tīng)證，因而引發(fā)公眾廣泛質(zhì)疑。民意引起長(zhǎng)沙市政府的重視，在門(mén)票定價(jià)初步方案公布5天后，長(zhǎng)沙市長(zhǎng)張劍飛站在橘子洲的草坪上宣布：橘子洲景區(qū)取消門(mén)票。

來(lái)自湖南省高院的資料顯示，《湖南省行政程序規(guī)定》實(shí)施當(dāng)年(2008年)，整個(gè)湖南省行政機(jī)關(guān)敗訴的行政案件417件，公民就行政機(jī)關(guān)違反法定程序提起行政訴訟并勝訴的案件達(dá)134件，占行政機(jī)關(guān)全部敗訴案件的32.1%。湖南省法制辦主任許顯輝認(rèn)為，這表明公眾程序意識(shí)的增強(qiáng)。 （記者 洪克非）