近日，國務(wù)院法制辦公室在網(wǎng)站上公布了《國家賠償費用管理條例》、《城市公共交通條例》等幾項重要行政法規(guī)的送審稿或征求意見稿，公開向社會征求意見。國家發(fā)改委也剛剛完成了《關(guān)于居民生活用電實行階梯電價的指導(dǎo)意見》的意見征集工作。
可以看出，意見征集、聽證會、論證會等幾種公民參與立法、行政決策的形式已趨常態(tài)化。
10月22日，在中國政法大學法治政府研究院主辦的“公眾參與法律問題國際研討會”上，國務(wù)院法制辦法規(guī)審議和外事司司長吳浩指出，我國已經(jīng)在公眾參與的制度建設(shè)上取得了很大進展，但在具體的和可操作的機制和程序上，還與公眾的期待有相當距離。
公眾參與應(yīng)實現(xiàn)雙向互動
2000年，立法法頒布實施，并在第三十四、三十五條當中確定了公眾參與立法的形式和要求。在隨后兩年當中，《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》相繼出臺。
制度的初步構(gòu)建難以帶來實踐當中政府行為方式的迅速轉(zhuǎn)變，中國政法大學教授劉莘指出，直到2008年以后，我國立法公開征集意見的形式才真正進入了制度化階段。
“這個階段的一個首要特點就是，公開的思路由此前的‘一般不公開’到‘基本都公開’，這是一個根本性轉(zhuǎn)變。”劉莘說。
中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍指出，公眾參與所強調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)者雙向溝通和協(xié)商對話。蔡認為，要實現(xiàn)公眾參與中的“雙向”，不僅要在政府與公眾之間存在信息上的交流，而且公眾必須要能夠參與討論，并最終實現(xiàn)與政府共同協(xié)商決策。
在我國相關(guān)法律法規(guī)當中，公眾參與的形式一般包括聽證會、論證會、座談會，向科研單位等團體征集意見，以及向社會公眾公開征集意見等。
目前，聽證會已成為一種較為時興的公眾參與形式，但在實踐中卻又往往會出現(xiàn)“逢聽必漲”的現(xiàn)象。蔡定劍認為，這正是聽證會流于形式的結(jié)果。
參與形式本身并不是最關(guān)鍵的因素，更為重要的是，能夠讓真正的利害相關(guān)者通過這些參與形式表達出自己的見解。
“任何方式本身都有局限性，為了確保能夠表達各個利益群體的訴求，應(yīng)該有不同的參與方式。”北京法制辦主任周繼東說。他談到了北京當年在進行涉及寵物立法意見征集方面的一些經(jīng)驗。
在立法開始進行意見征集時，互聯(lián)網(wǎng)上有很多人參與討論。但當時政府工作人員經(jīng)過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在網(wǎng)上發(fā)言的網(wǎng)民大多飼養(yǎng)寵物。后來，他們直接到社區(qū)調(diào)查和訪談，得到的反饋與互聯(lián)網(wǎng)上的信息并不完全一致。
在剛剛結(jié)束的階梯電價意見征集當中，發(fā)展改革委公布的調(diào)查結(jié)果是“61%表示支持階梯電價機制和改革方向”。這其中的調(diào)查方式就包括網(wǎng)絡(luò)。但在人民網(wǎng)早些時候進行的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中則反映出，八成左右的被調(diào)查者對階梯電價改革表示擔憂。
據(jù)媒體報道，發(fā)改委官員對此的回應(yīng)是，通過發(fā)改委網(wǎng)絡(luò)平臺反饋意見的公民須經(jīng)過登記，發(fā)表意見比較認真，也相對更為理性。
再添制度保障
但爭議之聲沒有就此終止。這實際上牽涉到了影響公眾參與質(zhì)量的一個重要因素：反饋。
公眾參與立法、行政決策的結(jié)果通常表現(xiàn)形式是，相關(guān)部門公布參與調(diào)查者的總數(shù)量、意見的總數(shù)量，以及支持和反對的比例各占多少。有些部門會在后面附帶提出支持者和反對者各自的理由。
但公眾的參與是否就此結(jié)束了？
蔡定劍認為這還不是結(jié)束，因為如果公眾不知道自己的意見是否被采納，政府采納某種意見的理由是什么，那么這種參與可能就不是有效的。
“反饋就是要把參與人的意見公布出來。”蔡定劍說，“公眾參與并不是說政府一定要采納多數(shù)意見，但必須說明政府采納或不采納某些意見的理由。”
清華大學當代中國研究中心教授李楯也對公眾參與的反饋提出了相應(yīng)的疑問和建議。
“相關(guān)部門能不能公布多個草案的版本，能不能公布征集到的專家意見，能不能公布做出決定的背景和原因？”李楯追問到，“這是個雙向的過程，必須提供對話的可能，需要有反饋的機制。”
吳浩透露，國務(wù)院法制辦正在組織國內(nèi)專家學者著手編寫《公眾參與行政立法程序規(guī)則指南》，目前已經(jīng)形成了一個原則性的基本框架。
吳浩稱，該指南的目的就是推動我國公眾參與的實踐，促進相關(guān)制度和機制的完善和創(chuàng)新。
