土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物有望合法化。

5月27日，央行條法司司長(zhǎng)周學(xué)東建議，允許農(nóng)民將自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給銀行，以緩解農(nóng)民貸款難問題。在最高法院與央行合辦的一個(gè)研討會(huì)上，周作出上述建議。最高法院副院長(zhǎng)奚曉明、央行副行長(zhǎng)胡曉煉等官員出席。

該建議是針對(duì)最高法院“《物權(quán)法》擔(dān)保物權(quán)司法解釋”而提出的。按照最高法院計(jì)劃，該司法解釋將在明年下半年形成草案，提交全國(guó)人大法工委，并力爭(zhēng)2012年上半年出臺(tái)。

雖然業(yè)內(nèi)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否作為抵押物仍有疑問，一些商業(yè)銀行人士卻對(duì)此抱有相當(dāng)期待。因?yàn)檫@樣一來，他們手頭的土地“包袱”有可能一變而為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)包。

更值得憧憬的是，絕大多數(shù)農(nóng)民貸款難的問題或?qū)⒊霈F(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。作為央行試點(diǎn)的湖北天門市對(duì)此翹首以盼。天門市2009年3月突破紅線，接受農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物向銀行貸款。

“農(nóng)村土地這個(gè)要素一旦被激活起來，將形成巨大的有效信貸需求?！币晃慌c會(huì)人士對(duì)本報(bào)記者表示。

研討會(huì)爭(zhēng)議

最高院民二庭副庭長(zhǎng)張勇健對(duì)本報(bào)記者表示，央行的上述建議是否能寫進(jìn)司法解釋，要看有沒有法律依據(jù)，還需要繼續(xù)認(rèn)真研究。

但另一位不愿具名的央行官員稱，《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》只是禁止土地所有權(quán)和土地使用權(quán)作為抵押物，并未明文禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，而且《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，因而在司法解釋中明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以作為抵押物并不構(gòu)成與《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的沖突。

周學(xué)東擔(dān)心的是，要實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押功能，能否及時(shí)推出相關(guān)配套措施，如農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的建立。高層最擔(dān)心的問題是，如果允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，農(nóng)民在無力償還貸款后，土地被銀行收走，失地農(nóng)民可能演變?yōu)椤傲髅瘛?，影響社?huì)穩(wěn)定。

商業(yè)銀行人士對(duì)此也高度關(guān)注。

對(duì)于一些銀行而言，肩上巨大的包袱也可能轉(zhuǎn)而變?yōu)閮?yōu)質(zhì)資產(chǎn)包。某直轄市農(nóng)商行辦公室主任5月27日對(duì)本報(bào)記者表示，“我們手上現(xiàn)在有1萬畝左右的農(nóng)村土地，都是當(dāng)年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)抵押給我們的，由于權(quán)屬得不到法律承認(rèn)，成為不良資產(chǎn)的主要構(gòu)成部分，但如果今后法律允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，可能轉(zhuǎn)禍為福?！?/p>

天門試點(diǎn)

其實(shí)，央行已推出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物的試點(diǎn)。

湖北天門，有幸在2009年3月成為試點(diǎn)之一。在這方面，天門比成為城鄉(xiāng)綜改試驗(yàn)區(qū)的成都與重慶走得還要遠(yuǎn)。因?yàn)椤段餀?quán)法》、《擔(dān)保法》等法律有關(guān)于“土地所有權(quán)”和“土地使用權(quán)”作為抵押物的禁止性規(guī)定。

成都的模式是由政府出資成立擔(dān)保公司，擔(dān)保公司為農(nóng)民（或農(nóng)業(yè)企業(yè)）從銀行貸款提供擔(dān)保，農(nóng)民（或農(nóng)業(yè)企業(yè)）將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為反擔(dān)保物抵押給擔(dān)保公司。即銀行直接對(duì)應(yīng)的是擔(dān)保公司的擔(dān)保而不是接受農(nóng)民（或農(nóng)業(yè)企業(yè)）將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物。

而湖北省天門市的試驗(yàn)則更為大膽，當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社直接接受農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物。天門市政府之所以敢于冒觸紅線的危險(xiǎn)，是因?yàn)橛醒胄小皳窝?，試點(diǎn)是在央行湖北天門支行的指導(dǎo)下進(jìn)行的。

周學(xué)東在5月27日的座談會(huì)上介紹稱，截至今年2月底，全市共辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款16例，共計(jì)349萬元。

“應(yīng)該說數(shù)額非常少，但是為解決農(nóng)民貸款抵押擔(dān)保難做了一個(gè)有利的嘗試。”周學(xué)東稱，試點(diǎn)方案是央行和當(dāng)?shù)卣稗r(nóng)信社共同制定的，包括貸款發(fā)放模式，貸款辦理原則以及風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，同時(shí)詳細(xì)規(guī)定從貸款申請(qǐng)到貸款發(fā)放整個(gè)流程。

而且央行也謹(jǐn)慎地避免出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。貸款主要對(duì)象界定為通過土地流轉(zhuǎn)達(dá)到一定規(guī)模的種養(yǎng)殖大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)。盡管天門市有種養(yǎng)殖大戶1400多戶，總共資金缺口在3億元以上，市場(chǎng)需求很大，但是試點(diǎn)僅選取了風(fēng)險(xiǎn)比較低，收益比較好，回報(bào)率比較高，可持續(xù)發(fā)展能力比較強(qiáng)的信貸客戶。

央行指導(dǎo)下的湖北天門試點(diǎn)堪稱“大膽”，但浙江長(zhǎng)興聯(lián)合村鎮(zhèn)銀行行長(zhǎng)朱海榮在5月27日的座談會(huì)上表示，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物順理成章?！皩?duì)于大多數(shù)農(nóng)民而言，最主要的財(cái)產(chǎn)正是土地和房屋，現(xiàn)行法律將這兩項(xiàng)都排除在有效的抵押物之外，造成農(nóng)民貸款抵押擔(dān)保難?！倍狈τ行У牡盅簱?dān)保物，農(nóng)民的信貸需求就難以成為對(duì)于銀行而言有效的信貸需求。

朱海榮介紹，長(zhǎng)興聯(lián)合村鎮(zhèn)銀行不僅接受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押，而且形成了一套完整的價(jià)值評(píng)估體系。比如，土地是用來種楊梅的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是10年，就將種10年楊梅能賺到的錢折現(xiàn)成當(dāng)前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值。

破解三大障礙

天門市原定的采用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的計(jì)劃是1000萬元，但截至今年2月底僅有區(qū)區(qū)349萬元，實(shí)際只完成計(jì)劃的30%左右。

可見，試點(diǎn)情況并不順利。

周學(xué)東告訴記者，法律障礙、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)及農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立，都導(dǎo)致試點(diǎn)進(jìn)展緩慢。而這也是包括成都、重慶在內(nèi)的全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)普遍遇到的問題。

盡管有央行支持，天門市的銀行仍然不敢跟進(jìn)，僅有當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社參與試點(diǎn)，其原因正在于，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物缺乏明確的法律依據(jù)?！段餀?quán)法》及《擔(dān)保法》都規(guī)定，土地使用權(quán)不得抵押。

最高院涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件的有關(guān)法規(guī)及司法解釋也規(guī)定，承包方以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者是抵償債務(wù)應(yīng)該認(rèn)定無效，這使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保合同很可能被認(rèn)為無效合同。

前述某直轄市農(nóng)商行辦公室主任也表示，接受農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物實(shí)屬無奈之舉，是當(dāng)年接受政府指令給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款時(shí)形成的，因而明知道抵押物存在重大瑕疵，但“有抵押總比沒有強(qiáng)”。

張勇健表示，目前尚未關(guān)注到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物產(chǎn)生的訴訟。但很顯然，在現(xiàn)有法律框架下，銀行接受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，如果發(fā)生糾紛，能否勝訴存在重大不確定性。

但“即便法院判定銀行勝訴，銀行行使抵押權(quán)，把土地收到手里如何處置？”一位股份制銀行信貸部總經(jīng)理表示，如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無法形成，價(jià)值無法變現(xiàn)，抵押“形同虛設(shè)”。

前述某直轄市農(nóng)商行辦公室主任介紹，對(duì)于捏在手里的1萬多畝農(nóng)村土地，該行主要還是采用和地方政府協(xié)商，由政府劃撥國(guó)有土地進(jìn)行置換的方式，降低損失。只有極少部分土地能流轉(zhuǎn)出去，其原因正在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和中介組織的缺失，難以找到需求方。

但農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押難以放行的最重要原因是高層擔(dān)憂在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立的情況下，農(nóng)民大規(guī)模將自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給銀行，如果無法還貸，土地被銀行收走了，失地農(nóng)民缺乏生活保障，演變?yōu)椤傲髅瘛?，進(jìn)而危及社會(huì)穩(wěn)定。

周學(xué)東認(rèn)為，試點(diǎn)地區(qū)政府應(yīng)該采用多種方式加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，建立農(nóng)民最低生活保障制度，消除農(nóng)民的后顧之憂，使得農(nóng)民即使失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然可以生存。

而國(guó)務(wù)院可明確選擇一部分地區(qū)，作為試點(diǎn)地區(qū)，同時(shí)出臺(tái)配套政策措施。類似天門市的試點(diǎn)應(yīng)該得到國(guó)務(wù)院的承認(rèn)。為了刺激銀行的積極性，可以通過財(cái)政貼息支持其放貸，分擔(dān)其風(fēng)險(xiǎn)。