土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，黨的十七屆三中全會(huì)明確提出：要進(jìn)一步健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。位于河南省西北部太行山腳下的焦作市，在土地宏觀調(diào)控政策特別是“地根”趨緊的大形勢(shì)下，面對(duì)人多地少的特別市情和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)耕地的雙重任務(wù)，結(jié)合焦作“北山南灘”的獨(dú)特地理地貌，按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，不斷完善農(nóng)村管理制度。提出并踐行了堅(jiān)持“兩個(gè)第一”的工作理念和“三個(gè)轉(zhuǎn)移”的土地管理戰(zhàn)略，采取“四向四要”的土地利用舉措，走出了一條節(jié)約、集約、高效率、高產(chǎn)出的新路，不僅有力地保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地，而且進(jìn)一步夯實(shí)了耕地紅線保護(hù)基礎(chǔ)，連續(xù)第十一年實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡。
焦作市的“兩個(gè)第一”工作理念是：保護(hù)耕地是我們的第一責(zé)任，保障發(fā)展是我們的第一要?jiǎng)?wù)。用責(zé)任和要?jiǎng)?wù)統(tǒng)領(lǐng)保護(hù)與保障工作，處理保護(hù)與保障矛盾?！叭齻€(gè)轉(zhuǎn)移”的土地管理戰(zhàn)略是：工作重心向基層轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化一線土地管理工作；工作重點(diǎn)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革；用地布局向?yàn)﹨^(qū)山區(qū)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局?！八南蛩囊惫ぷ髋e措是：向黃河灘區(qū)要農(nóng)業(yè)用地，開發(fā)黃河灘宜耕地20萬(wàn)畝，將城市周邊耕地向?yàn)﹨^(qū)轉(zhuǎn)移，保障城市發(fā)展；向沿山要工業(yè)用地，利用太行山坡前非耕地開發(fā)建設(shè)工業(yè)集聚區(qū)，解決工業(yè)發(fā)展用地；向淺山區(qū)要城市建設(shè)用地，結(jié)合該市礦山環(huán)境治理成果，引導(dǎo)城市建設(shè)向北部淺山區(qū)發(fā)展；改造舊城區(qū)向空中要地，確定20個(gè)城中村改造項(xiàng)目，出臺(tái)支持和鼓勵(lì)建設(shè)高層建筑的意見，提高節(jié)約集約利用土地效率。通過(guò)“三個(gè)轉(zhuǎn)移”和“四向四要”舉措，該市的土地利用正向節(jié)約、集約、高效利用方向發(fā)展。
一、存在的主要問(wèn)題
（一）農(nóng)村土地管理制度改革
焦作市耕地面積19.35萬(wàn)公頃，其中基本農(nóng)田16.14萬(wàn)公頃,人均耕地0.8畝，低于全省和全國(guó)人均水平，人多地少是該市土地資源的基本特點(diǎn)。目前農(nóng)村土地管理存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在人地關(guān)系緊張，資源短缺與浪費(fèi)現(xiàn)象并存，主要表現(xiàn)在：
1、人多地少，后備土地資源嚴(yán)重不足是基本特點(diǎn)。村莊布局分散，用地短缺，“三步一村，五步一鄉(xiāng)”是基本特征，另一方面，村莊建設(shè)畸形，用地浪費(fèi)現(xiàn)象不同程度存在。
2、征地后存在農(nóng)民失地又失去生活來(lái)源的現(xiàn)象。
3、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)不充分，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。
4、違法用地時(shí)有發(fā)生。
上述問(wèn)題已成為困擾農(nóng)村土地管理工作的重大因素。
（二）集體土地流轉(zhuǎn)
集體土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)體制的一次創(chuàng)新，涉及到土地資源的整合，涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及到農(nóng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其包括農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩個(gè)方面。
就農(nóng)用地流轉(zhuǎn)而言，該市國(guó)土資源局2008年下發(fā)了《焦作市國(guó)土資源局關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》，并在沁陽(yáng)市率先建立集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，通過(guò)實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)其存在的問(wèn)題主要有:
1、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不完善，集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)不夠充分，流轉(zhuǎn)面積未形成規(guī)模。
2、缺乏明確的法律法規(guī)支持，集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范。
3、流出土地的農(nóng)民限于生活保障問(wèn)題，參與流轉(zhuǎn)的積極性不高。
就建設(shè)用地流轉(zhuǎn)而言，焦作情況是農(nóng)村農(nóng)民愿意各級(jí)政府支持，但實(shí)際效果不佳，主要原因是：
1、項(xiàng)目用地單位不愿意與農(nóng)民直接打交道，感覺沒有安全感，導(dǎo)致積極性不高。
2、項(xiàng)目用地單位在取得集體建設(shè)用地使用權(quán)后無(wú)法進(jìn)入土地市場(chǎng)抵押融資。
（三）土地綜合整治
土地管理工作最大問(wèn)題是怎樣才能既保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地的需求，又能保護(hù)耕地實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全。土地綜合整治，可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉(zhuǎn)變，釋放建設(shè)用地空間，增加有效耕地面積，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一發(fā)展，是解決土地管理問(wèn)題的有效途徑，同時(shí)可以促推新農(nóng)村建設(shè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
從土地綜合整治實(shí)踐看存在如下問(wèn)題：
1、各級(jí)政府對(duì)該項(xiàng)工作的重要性認(rèn)識(shí)還不夠，主動(dòng)性還不高。
2、農(nóng)民對(duì)土地整治帶來(lái)的好處看得到，但思想上仍停留在舊有的“有天有地才是家”單家獨(dú)戶的老觀念上，參與土地綜合整治和新農(nóng)村建設(shè)的積極性不高。
3、開展土地綜合整治工作需要大量的資金投入，特別是新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金沒有籌集投入渠道，工作開展難度大。
4、土地綜合整治工作與新農(nóng)村建設(shè)工作需要相互協(xié)調(diào)。
