土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物有望合法化。

5月27日，央行條法司司長周學(xué)東建議，允許農(nóng)民將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押給銀行，以緩解農(nóng)民貸款難問題。在最高法院與央行合辦的一個研討會上，周作出上述建議。最高法院副院長奚曉明、央行副行長胡曉煉等官員出席。

該建議是針對最高法院“《物權(quán)法》擔(dān)保物權(quán)司法解釋”而提出的。按照最高法院計劃，該司法解釋將在明年下半年形成草案，提交全國人大法工委，并力爭2012年上半年出臺。

雖然業(yè)內(nèi)對土地承包經(jīng)營權(quán)能否作為抵押物仍有疑問，一些商業(yè)銀行人士卻對此抱有相當(dāng)期待。因為這樣一來，他們手頭的土地“包袱”有可能一變而為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)包。

更值得憧憬的是，絕大多數(shù)農(nóng)民貸款難的問題或?qū)⒊霈F(xiàn)轉(zhuǎn)機。作為央行試點的湖北天門市對此翹首以盼。天門市2009年3月突破紅線，接受農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物向銀行貸款。

“農(nóng)村土地這個要素一旦被激活起來，將形成巨大的有效信貸需求?！币晃慌c會人士對本報記者表示。

研討會爭議

最高院民二庭副庭長張勇健對本報記者表示，央行的上述建議是否能寫進司法解釋，要看有沒有法律依據(jù)，還需要繼續(xù)認真研究。

但另一位不愿具名的央行官員稱，《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》只是禁止土地所有權(quán)和土地使用權(quán)作為抵押物，并未明文禁止土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物，而且《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，因而在司法解釋中明確土地承包經(jīng)營權(quán)可以作為抵押物并不構(gòu)成與《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的沖突。

周學(xué)東擔(dān)心的是，要實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押功能，能否及時推出相關(guān)配套措施，如農(nóng)村社會保障體系建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的建立。高層最擔(dān)心的問題是，如果允許土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物，農(nóng)民在無力償還貸款后，土地被銀行收走，失地農(nóng)民可能演變?yōu)椤傲髅瘛?，影響社會穩(wěn)定。

商業(yè)銀行人士對此也高度關(guān)注。

對于一些銀行而言，肩上巨大的包袱也可能轉(zhuǎn)而變?yōu)閮?yōu)質(zhì)資產(chǎn)包。某直轄市農(nóng)商行辦公室主任5月27日對本報記者表示，“我們手上現(xiàn)在有1萬畝左右的農(nóng)村土地，都是當(dāng)年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)抵押給我們的，由于權(quán)屬得不到法律承認，成為不良資產(chǎn)的主要構(gòu)成部分，但如果今后法律允許土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物，可能轉(zhuǎn)禍為福。”

天門試點

其實，央行已推出土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物的試點。

湖北天門，有幸在2009年3月成為試點之一。在這方面，天門比成為城鄉(xiāng)綜改試驗區(qū)的成都與重慶走得還要遠。因為《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律有關(guān)于“土地所有權(quán)”和“土地使用權(quán)”作為抵押物的禁止性規(guī)定。

成都的模式是由政府出資成立擔(dān)保公司，擔(dān)保公司為農(nóng)民（或農(nóng)業(yè)企業(yè)）從銀行貸款提供擔(dān)保，農(nóng)民（或農(nóng)業(yè)企業(yè)）將土地承包經(jīng)營權(quán)作為反擔(dān)保物抵押給擔(dān)保公司。即銀行直接對應(yīng)的是擔(dān)保公司的擔(dān)保而不是接受農(nóng)民（或農(nóng)業(yè)企業(yè)）將土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物。

而湖北省天門市的試驗則更為大膽，當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社直接接受農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物。天門市政府之所以敢于冒觸紅線的危險，是因為有央行“撐腰”，試點是在央行湖北天門支行的指導(dǎo)下進行的。

周學(xué)東在5月27日的座談會上介紹稱，截至今年2月底，全市共辦理土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款16例，共計349萬元。

“應(yīng)該說數(shù)額非常少，但是為解決農(nóng)民貸款抵押擔(dān)保難做了一個有利的嘗試?！敝軐W(xué)東稱，試點方案是央行和當(dāng)?shù)卣稗r(nóng)信社共同制定的，包括貸款發(fā)放模式，貸款辦理原則以及風(fēng)險防范機制，同時詳細規(guī)定從貸款申請到貸款發(fā)放整個流程。

而且央行也謹慎地避免出現(xiàn)風(fēng)險。貸款主要對象界定為通過土地流轉(zhuǎn)達到一定規(guī)模的種養(yǎng)殖大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)。盡管天門市有種養(yǎng)殖大戶1400多戶，總共資金缺口在3億元以上，市場需求很大，但是試點僅選取了風(fēng)險比較低，收益比較好，回報率比較高，可持續(xù)發(fā)展能力比較強的信貸客戶。

央行指導(dǎo)下的湖北天門試點堪稱“大膽”，但浙江長興聯(lián)合村鎮(zhèn)銀行行長朱海榮在5月27日的座談會上表示，土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物順理成章?！皩τ诖蠖鄶?shù)農(nóng)民而言，最主要的財產(chǎn)正是土地和房屋，現(xiàn)行法律將這兩項都排除在有效的抵押物之外，造成農(nóng)民貸款抵押擔(dān)保難?！倍狈τ行У牡盅簱?dān)保物，農(nóng)民的信貸需求就難以成為對于銀行而言有效的信貸需求。

朱海榮介紹，長興聯(lián)合村鎮(zhèn)銀行不僅接受土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押，而且形成了一套完整的價值評估體系。比如，土地是用來種楊梅的，土地承包經(jīng)營權(quán)是10年，就將種10年楊梅能賺到的錢折現(xiàn)成當(dāng)前的土地承包經(jīng)營權(quán)的價值。

破解三大障礙

天門市原定的采用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的計劃是1000萬元，但截至今年2月底僅有區(qū)區(qū)349萬元，實際只完成計劃的30%左右。

可見，試點情況并不順利。

周學(xué)東告訴記者，法律障礙、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺及農(nóng)村社會保障體系尚未建立，都導(dǎo)致試點進展緩慢。而這也是包括成都、重慶在內(nèi)的全國試點地區(qū)普遍遇到的問題。

盡管有央行支持，天門市的銀行仍然不敢跟進，僅有當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社參與試點，其原因正在于，土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物缺乏明確的法律依據(jù)?！段餀?quán)法》及《擔(dān)保法》都規(guī)定，土地使用權(quán)不得抵押。

最高院涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件的有關(guān)法規(guī)及司法解釋也規(guī)定，承包方以土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者是抵償債務(wù)應(yīng)該認定無效，這使得土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保合同很可能被認為無效合同。

前述某直轄市農(nóng)商行辦公室主任也表示，接受農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物實屬無奈之舉，是當(dāng)年接受政府指令給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款時形成的，因而明知道抵押物存在重大瑕疵，但“有抵押總比沒有強”。

張勇健表示，目前尚未關(guān)注到土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物產(chǎn)生的訴訟。但很顯然，在現(xiàn)有法律框架下，銀行接受土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物，如果發(fā)生糾紛，能否勝訴存在重大不確定性。

但“即便法院判定銀行勝訴，銀行行使抵押權(quán)，把土地收到手里如何處置？”一位股份制銀行信貸部總經(jīng)理表示，如果土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場無法形成，價值無法變現(xiàn)，抵押“形同虛設(shè)”。

前述某直轄市農(nóng)商行辦公室主任介紹，對于捏在手里的1萬多畝農(nóng)村土地，該行主要還是采用和地方政府協(xié)商，由政府劃撥國有土地進行置換的方式，降低損失。只有極少部分土地能流轉(zhuǎn)出去，其原因正在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場和中介組織的缺失，難以找到需求方。

但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押難以放行的最重要原因是高層擔(dān)憂在農(nóng)村社會保障體系尚未建立的情況下，農(nóng)民大規(guī)模將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押給銀行，如果無法還貸，土地被銀行收走了，失地農(nóng)民缺乏生活保障，演變?yōu)椤傲髅瘛?，進而危及社會穩(wěn)定。

周學(xué)東認為，試點地區(qū)政府應(yīng)該采用多種方式加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，建立農(nóng)民最低生活保障制度，消除農(nóng)民的后顧之憂，使得農(nóng)民即使失去土地承包經(jīng)營權(quán)仍然可以生存。

而國務(wù)院可明確選擇一部分地區(qū)，作為試點地區(qū)，同時出臺配套政策措施。類似天門市的試點應(yīng)該得到國務(wù)院的承認。為了刺激銀行的積極性，可以通過財政貼息支持其放貸，分擔(dān)其風(fēng)險。