“縣級(jí)以上政府為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，必要時(shí)可依法征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。 ”《四川省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法（送審稿草案）》中的這句話(huà)，引發(fā)了媒體和網(wǎng)民的集體焦慮：“征用私產(chǎn)須厘清何為 ‘突發(fā)事件’”、“征用個(gè)人財(cái)產(chǎn)，先要厘清政府邊界”、“‘突發(fā)事件’勿成暴力行政 ‘遮羞布’”，等等，不一而足。

然而，如果我們仔細(xì)分析這句引發(fā)了軒然大波的送審規(guī)定，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它基本上是對(duì)其上位法的簡(jiǎn)單重復(fù)。全國(guó)人大常委會(huì)于2007年8月通過(guò)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第52條載明，“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地、交通工具和其他物資”。僅就內(nèi)容來(lái)看，媒體和網(wǎng)民的焦慮也完全可以適用于 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。

之所以時(shí)下輿情火爆而三年前相對(duì)平靜，原因之一也許在于當(dāng)年的報(bào)道更多聚焦在 “突發(fā)事件應(yīng)對(duì)”，而這次卻挑選了“征用個(gè)人財(cái)產(chǎn)”來(lái)報(bào)道四川的地方性立法。更重要、也更關(guān)鍵的原因則在于，這三年來(lái)頻發(fā)的暴力拆遷事件加劇了公眾的產(chǎn)權(quán)焦慮。

在欠缺違憲審查的現(xiàn)實(shí)背景下，以下位法架空上位法的例證比比皆是。這是公民對(duì)征用立法格外警惕的根源之一。從立法上看，“征用制度”早已為憲法和法律所明確。具體到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的 “征用”，須同時(shí)滿(mǎn)足以下幾個(gè)條件：一是征用的前提為“突發(fā)事件發(fā)生后，為了搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要”；二是征用必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序；三是征用的范圍限于應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地、交通工具和其他物資；四是征用的實(shí)質(zhì)是暫時(shí)借用，用后要?dú)w還；如果被征用財(cái)產(chǎn)毀損、滅失的，還應(yīng)給予權(quán)利人充分與合理的補(bǔ)償。

從技術(shù)上看，地方性立法應(yīng)是對(duì)國(guó)家立法的細(xì)化，以使之更具可操作性。四川這一送審規(guī)定不但未細(xì)化，反而將《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中已經(jīng)具體了的征用范圍從 “應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地、交通工具和其他物資”，模糊為“單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)”。若依此規(guī)定，等于給政府留足了可任意解釋的空間。

而由省級(jí)政府來(lái)為“征用”立規(guī)建制，這種“自我加冕”更有違立法的程序正義。現(xiàn)行《立法法》第8條已明確，“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”，只能制定法律。這里的“法律”，專(zhuān)指全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的規(guī)范性文件。之所以要對(duì)“行政征收”作“法律保留”，是因?yàn)椴还茉诤畏N情況下掏公民的荷包，都應(yīng)經(jīng)過(guò)公民授權(quán)。在中國(guó)，公民授權(quán)的途徑就是由民意代表組成的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)行使立法權(quán)。地方政府是法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，如果認(rèn)為征用制度不具體因而影響了執(zhí)行，可以向全國(guó)人大及其常委會(huì)提交立法建議案，建議頒布《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施細(xì)則。在沒(méi)有法律明確授權(quán)的情況下，自行制訂細(xì)則，顯屬越權(quán)。退一萬(wàn)步講，就算法律明確地方可以制定實(shí)施細(xì)則，也應(yīng)由四川省人大或其常委會(huì)來(lái)制定。

最新報(bào)道稱(chēng)，四川省政府法制辦、應(yīng)急辦擬于本月下旬舉行該草案立法聽(tīng)證會(huì)，這或許是草案制訂者尊重輿情積極回應(yīng)的具體表現(xiàn)。我們的建議是，先厘清地方政府的立法權(quán)限，再來(lái)定是否為草案聽(tīng)證。如果連立法權(quán)都沒(méi)有，還聽(tīng)啥子證喲！