經(jīng)過制度萌芽、逐步弱化、回補(bǔ)功課，快馬加鞭等四個(gè)階段，2010年可以稱為我國(guó)的保障房元年

金秋九月，開發(fā)商的臉上陽(yáng)光燦爛。在4月中旬以來的房地產(chǎn)調(diào)控已滿5個(gè)月之時(shí)，樓市開始重新回暖，甚至其間房?jī)r(jià)松動(dòng)只是一個(gè)假象。

對(duì)此，有人歡喜，有人失落，也有很多人預(yù)期新一輪房地產(chǎn)調(diào)控即將到來。但上海浦東改革與發(fā)展研究院房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究中心主任李戰(zhàn)軍對(duì)第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)《財(cái)商》記者表示，未來的房地產(chǎn)調(diào)控很可能是“現(xiàn)行政策不放松，未來政策不加碼”的趨勢(shì)，未來很可能是“圍魏救趙”——?jiǎng)χ副Ｕ戏俊?/p>

自4月中旬新“國(guó)十條”出臺(tái)以來，保障房建設(shè)一直是政策重心所在。6月中旬，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（下稱“住建部”）等七部委聯(lián)合發(fā)出通知，指導(dǎo)各地做好2010~2012年保障性住房建設(shè)規(guī)劃和“十二五”住房保障規(guī)劃編制工作，8月，李克強(qiáng)副總理八天內(nèi)兩次提及加快保障房建設(shè)……

在中原集團(tuán)研究中心總監(jiān)陶琦看來，2010年可以稱為保障房元年，這個(gè)“元年”指的是住房保障開始有較為完善的體系、規(guī)劃，并大力推動(dòng)建設(shè)了。

事實(shí)上，在這“元年”之前，我國(guó)的住房保障政策已經(jīng)歷過制度萌芽、逐步弱化、回補(bǔ)功課，再到如今快馬加鞭的四個(gè)階段共計(jì)19載光陰了。

1991年~1998年：制度萌芽

保障房，顧名思義即是和商品房相對(duì)應(yīng)，從我國(guó)住房改革的政策演進(jìn)來看，保障房主要面對(duì)城鎮(zhèn)中低收入家庭。

1980年4月，鄧小平發(fā)表了關(guān)于建筑業(yè)的地位和住宅政策問題的談話，揭開了中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革的帷幕。此后，隨著房改的推進(jìn)，其間出現(xiàn)了住房保障的過渡形式，主要有興建解困房，進(jìn)行危陋房屋改造等形式。

1991年12月31日國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，首次提出了建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的新思路，并以集資合作建房方式為主。

事實(shí)上，自1988年我國(guó)房改進(jìn)入全面試點(diǎn)后，關(guān)于住房改革一直存在兩種思路：一是租金改革為重點(diǎn)，全面啟動(dòng)改革，二是產(chǎn)權(quán)改革為主導(dǎo)，增量啟動(dòng)改革。

1994年，在房改全面試點(diǎn)的第六個(gè)年頭，國(guó)務(wù)院終于選擇了第二種思路，亦即“住房商品化、社會(huì)化”。

當(dāng)年發(fā)布的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》提出：全面推行住房公積金制度，積極推進(jìn)租金改革，穩(wěn)步出售公有住房，大力發(fā)展房地產(chǎn)交易和社會(huì)化的房屋維修、管理市場(chǎng)，加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)。

1994年，《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》出臺(tái)，1996年，國(guó)務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組制定了《關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理的意見》。這意味著公積金制度和經(jīng)濟(jì)適用房制度成為住房保障的兩大支柱。

對(duì)此，陶琦告訴記者，可以看出，盡管當(dāng)時(shí)保障房建設(shè)開始提上日程，但并未形成完整體系。

上海易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部部長(zhǎng)楊紅旭對(duì)本報(bào)記者表示，總體而言，這一階段住房制度改革取得了重大突破，保障房建設(shè)也開始提上日程，但推進(jìn)的力度不大，速度也偏慢。

“不過，這在當(dāng)時(shí)并沒有產(chǎn)生什么問題，因?yàn)?998年之前，人們的住房還主要依賴福利分房?！睏罴t旭說。1998年~2006年：逐步弱化

1998年，我國(guó)開始實(shí)行住房貨幣化改革，可能上世紀(jì)末的每一個(gè)中國(guó)城市居民都會(huì)記憶猶新。

那一年，有很多人幸運(yùn)地踏上了福利分房的末班車，亦有很多人從此被拋向了商品房市場(chǎng)，其中一部分人因?qū)覍姨た帐袌?chǎng)的節(jié)奏而望房興嘆。

1998年6月，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革和住宅建設(shè)工作會(huì)議，明確提出要建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主體的、多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，把采取扶持政策、加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)作為發(fā)展住宅建設(shè)的重中之重。

1999年，國(guó)務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，從而在當(dāng)時(shí)基本形成了以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房，尚未房改的低租金公房等為主體的住房保障體系。

2004年5月，原建設(shè)部等4部門印發(fā)了《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》。這些規(guī)定，明確了建立以普通商品住房為主的住房供應(yīng)體系，完善了經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房保障政策。

從1998年到2006年的政策歷程可以看出，住房保障在政策體系上開始逐步完善。但這6年中現(xiàn)實(shí)的情況是，住宅商品化、市場(chǎng)化速度過快，導(dǎo)致房?jī)r(jià)持續(xù)快速增長(zhǎng)，而住房保障被部分地方政府忽視和漠視，從而引發(fā)群眾買房難等諸多社會(huì)矛盾。

這一階段，房?jī)r(jià)不斷攀升，一個(gè)既閃爍著民間智慧，又透出民生酸楚的新詞匯——“房奴”在坊間流傳；這一階段，北京一位名叫于凌罡的工程師發(fā)出了個(gè)人集資建房的呼吁，全國(guó)各地紛紛有人響應(yīng)；這一階段，深圳市民鄒濤在網(wǎng)上發(fā)表了《關(guān)于發(fā)起“不買房行動(dòng)”致全社會(huì)的公開信》，號(hào)召市民3年內(nèi)持幣待購(gòu)。

探究出現(xiàn)上述坊間軼聞的原因，就不能不提2003年，這一年是本階段中保障房角色被弱化的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折年。

2003年4月1日，央行發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》（即“121號(hào)文”），對(duì)開發(fā)商貸款、土地儲(chǔ)備款進(jìn)行了政策調(diào)整，并且從靜態(tài)執(zhí)行轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)管理。這也是中央政府第一次對(duì)房地產(chǎn)采取抑制過熱措施。

但是，“121號(hào)文”并未得到很好的執(zhí)行。因?yàn)橥?月12日，由當(dāng)時(shí)的建設(shè)部牽頭，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（即“18號(hào)文”），當(dāng)時(shí)就有分析人士認(rèn)為，該文件的精神和“121號(hào)文”幾乎是背道而馳的。

而且，房地產(chǎn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)這一說法正是在該文件中首次出現(xiàn)。

《我們房地產(chǎn)這些年》一書記載，在當(dāng)年11月的深圳第五屆“住交會(huì)”上，華遠(yuǎn)地產(chǎn)（600743）總裁任志強(qiáng)稱，“18號(hào)文”最后的調(diào)子有50%是按他們的意見修改的，如果沒有這樣的修改，也許在座的諸位今天不是笑著，可能是哭著臉。

“18號(hào)文”把經(jīng)濟(jì)適用房由“住房供應(yīng)主體”，修改成“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。由此，經(jīng)濟(jì)適用房在各大城市趨于消失，住房公共產(chǎn)品特性開始被削弱。

住建部數(shù)據(jù)顯示，2004和2005年經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)投資均為負(fù)增長(zhǎng)，分別下降2.5%和6.8%，而同期住宅開發(fā)投資的增幅均為20%以上；從投資的絕對(duì)量上看，2005年的經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)投資規(guī)模低于2002年的投資規(guī)模；經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)投資占住宅開發(fā)投資的比重也逐年下降，從2002年占住宅開發(fā)投資的11%下降到2005年的5.2%。2006年~2008年：回補(bǔ)功課

2006年開始，鑒于高房?jī)r(jià)帶來的社會(huì)矛盾，我國(guó)在住房保障進(jìn)程上開始回補(bǔ)功課。

當(dāng)年5月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出六項(xiàng)措施調(diào)控房地產(chǎn)，其中一條便是——加快城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)，規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房。

2006年8月，原建設(shè)部出臺(tái)《城鎮(zhèn)廉租住房工作規(guī)范化管理實(shí)施辦法》，嚴(yán)厲要求各地建立廉租房制度并制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。

2007年，住房保障的制度調(diào)整動(dòng)作繼續(xù)加大，當(dāng)年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》出臺(tái)。在很多業(yè)內(nèi)人士看來，這是對(duì)此前房改的總結(jié)，是建立住房新模式的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。緊接著，《廉租住房保障辦法》出臺(tái)。

數(shù)據(jù)顯示，2007年全國(guó)用在廉租房建設(shè)上的資金為94億元，是2006年的4倍多，開工16.5萬(wàn)套，是2006年的3倍。（見表1、表2）

陶琦對(duì)記者表示，這一階段，主要是對(duì)上一階段滯后的住房保障“補(bǔ)功課”，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房成為住房保障的兩大核心產(chǎn)品。

2008年至今：快馬加鞭

在楊紅旭看來，保障房進(jìn)程從2008年開始出現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，尤其是在建設(shè)數(shù)量上。

2008年11月，繼國(guó)家推出“四萬(wàn)億”計(jì)劃之后，9000億安居工程出爐。即2009~2011年，將增加200多萬(wàn)套的廉租住房、400多萬(wàn)套的經(jīng)濟(jì)適用住房，另外還有220多萬(wàn)戶林業(yè)、農(nóng)墾、礦區(qū)的棚戶區(qū)的改造，總投資可能達(dá)到9000億元。

之后，住房保障政策密集出臺(tái)，2009年3月全國(guó)保障性安居工程工作會(huì)議提出，三年內(nèi)解決750萬(wàn)戶城市低收入家庭，240萬(wàn)戶林區(qū)、墾區(qū)、煤礦等棚戶區(qū)居民的住房困難。隨后，住建部、發(fā)改委、財(cái)政部等部門發(fā)布了《2009-2011廉租房保障規(guī)劃》，稱用3年時(shí)間解決747萬(wàn)戶城市困難家庭住房。（見表3、表4、表5）

今年4月中旬，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的“新國(guó)十條”指出，要繼續(xù)大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)。

6月中旬，住建部等七部門發(fā)文要求加快發(fā)展公共租賃房。

2010年8月，北京等28個(gè)城市成為利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)城市。

對(duì)此，陶琦將2010年稱為保障房元年，“今年一系列政策出臺(tái)，無(wú)論是在土地供應(yīng)還是在資金渠道方面，政府推動(dòng)的力度非常大?！?/p>

但一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題很突?！咄七M(jìn)力度很大，但實(shí)際完工率不容樂觀。據(jù)報(bào)道，2009年9月，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委的調(diào)研顯示，截至當(dāng)年8月底，各地保障房完成任務(wù)率只有當(dāng)年規(guī)劃的23%。

多位地產(chǎn)行業(yè)研究人士告訴記者，9000億元安居工程進(jìn)展情況目前沒有數(shù)據(jù)可查。

此外，對(duì)于當(dāng)前大力推進(jìn)保障房的舉動(dòng)，李戰(zhàn)軍表示：“我們?cè)诎l(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)和推進(jìn)商品房的過程中，丟棄了政策保障住房的政府職責(zé)，現(xiàn)在要防止從一個(gè)傾向走入另一個(gè)傾向，即超越財(cái)政能力，超越土地供給能力，實(shí)施城鎮(zhèn)人口的高覆蓋率，指望通過短期內(nèi)集中大量資源的辦法來解決問題。（記者郵箱:aijingwei_eco@126.com）