當前，全球金融市場的重心和格局正在發(fā)生變化，中國的金融改革也已經(jīng)步入“深水區(qū)”。5月9日，國務院發(fā)展研究中心金融所主辦的第六屆中國金融改革高層論壇舉行，眾多經(jīng)濟學家就金融改革問題展開精彩論述。以下是搜狐財經(jīng)的現(xiàn)場報道：

國務院發(fā)展研究中心金融所副所長張承惠：

農(nóng)村金融具有先天的特殊性 發(fā)展金融市場要特殊對待

我今天的發(fā)言主要是對農(nóng)村金融市場做一個自己觀點的表述。我的題目是《中國農(nóng)村金融發(fā)展的障礙和未來的發(fā)展思路》。

首先我想談一下目前農(nóng)村金融市場發(fā)展的障礙和困難。僅僅這幾年大家對農(nóng)村金融和城市金融的差異性有著比較明確的認識。過去一說金融往往是混在一起的概念，但是經(jīng)過若干年的實踐以后，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村金融和城市金融相比，還是有一些自身的特色的。農(nóng)村金融的本身特殊性在哪里呢？就在于農(nóng)村這兩個字。農(nóng)村和城市、工業(yè)、比較有錢的階層的融資和金融活動相比。他的特點就是基礎設施的條件比較差，基礎設施包括硬件、軟件、和信用相關的基礎設施，比如說征信系統(tǒng)、信用評價系統(tǒng)，這些基礎設施在農(nóng)村都是相當薄弱的。農(nóng)民的受教育程度低，農(nóng)民可供抵押的物品很少?，F(xiàn)在農(nóng)民的房地產(chǎn)，銀行是不會要他的。土地的抵押，盡管承包權的抵押已經(jīng)開了一個口子，但是還是比較困難。農(nóng)民有一些農(nóng)耕的設備，這些抵押的物品一個是價值量比較低，另外一個是流通性比較差。在農(nóng)村要創(chuàng)造信用是很困難的，而且創(chuàng)造信用的成本是很高的。我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對支持三農(nóng)的金融服務有一些內(nèi)在的，先天不足，有一些客觀的限制因素，這些限制因素和城市金融相比，他的困難比較突出。

第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然災害的頻率很高，影響的程度也很大。我最近在做農(nóng)業(yè)保險方面的專業(yè)研究，我負責做這個課題。我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)自然災害一來就是一片。他不像一般的家庭財產(chǎn)、城市的財產(chǎn)損失，損失只是一個點。農(nóng)業(yè)的損失是一個片。自然風險尤其突出。

第二，不僅有自然風險，還有市場風險。農(nóng)業(yè)的周期性很強，季節(jié)性也很強。農(nóng)產(chǎn)品的調整，他往往是不能夠適應于市場的調整的節(jié)奏。步伐跟不上。比如說豬肉漲價了，農(nóng)民再增加仔豬的增產(chǎn)，買豬，再養(yǎng)生豬，至少要三個月到半年的時間?？赡苓@里面可能還加了我們認為步態(tài)適合人體健康的原料。等到農(nóng)民的豬肉供給上來以后，市場價格反而下跌了。我們這幾年反復遇到這樣的情況。所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場風險非常大。

第三，農(nóng)業(yè)部門的比較利益明顯比工業(yè)部門低得多。利益低的部門一定吸引不了資本的流入，而且會把農(nóng)業(yè)部門的各種資源吸走，向一些非農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)流動，也使得農(nóng)業(yè)自身對于金融沒有多少吸引力。特別是我們現(xiàn)在在快速城市化的過程中。農(nóng)業(yè)的地位實際上是相對下降的，而且是一種持續(xù)的下降。必然會導致大家說的抽水機的現(xiàn)象。我們認為抽水機是有一定的客觀性和合理性。因為農(nóng)業(yè)部門比較利益低，完全依賴市場機制，他一定會把資源抽走的。在利益供給存在的情況下，政府僅僅靠號召或者命令一些金融機構增加對農(nóng)業(yè)的貸款，效果不太大。

農(nóng)村金融市場在發(fā)展過程中，現(xiàn)在的金融制度都是以城市金融為重點發(fā)展起來的。都是為工業(yè)、制造業(yè)、城市金融服務的機構。他的服務重點是服務城市的。因此金融機構本身很難適應農(nóng)村對金融特殊的情況。這個特殊需求我歸納起來有這么幾個方面。

第一，農(nóng)村的地域是非常廣闊，而且人口密度比城市低得多。農(nóng)民每一筆金融業(yè)務的接待、存款、匯兌，每筆的業(yè)務量都比較小。因此對于金融機構來說，一定交易成本是很高的。他如果一定按照城市的布點，要滿足農(nóng)村金融服務的需求，按那樣的密度去布他的點，金融機構承受不了。因此對于金融機構來說，要采取特殊的辦法來降低交易成本。這些特殊的辦法目前在中國正在探索中。

第二，農(nóng)民的資產(chǎn)少，資產(chǎn)價值低，抵押物不夠。對于金融機構來說，需要尋找更有效的方式。普通的商業(yè)銀行做起來很簡單，你企業(yè)要貸款，把你的企業(yè)資產(chǎn)抵押給我。一旦還不上款，可以實在變現(xiàn)的價值量比較高的資產(chǎn)做抵押，可以覆蓋風險。在農(nóng)村沒有這樣的資產(chǎn)，他要怎么給農(nóng)民征信呢？

第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流動周期一起是跨年度的。它的生產(chǎn)可能在當年之內(nèi)完成，但是銷售要全部完成經(jīng)常是跨年度的。在城市中大家習慣以自然年份計算貸款周期、計算融資周期。這種做法對農(nóng)村來說是不適應的。因此需要金融機構采取更為靈活的信貸核算方式。

第四，在農(nóng)村的資金需求里面，既有生產(chǎn)性的需求，也有生活性的需求。這兩者有時候是分不開的。農(nóng)民貸款有時候平常生活是足夠用的，但是突然遇到一些事情，比如說兒子要結婚了，資金周轉不了，他可能需要貸款?？雌饋硎巧钚缘男枨?，但是這個生活性的需求解決不了，他就要去借高利貸。生產(chǎn)性的需求和生活性的需求往往不能截然分開。

因此對金融機構來說要拓展農(nóng)村的金融服務，就需要金融機構具有良好的溝通能力和判斷力，他究竟是生產(chǎn)性還是生活性。如果是生活性，解決了生活性以后能不能幫助他提高生產(chǎn)力。這需要金融機構要有判斷力，而且和農(nóng)民要有一個良好的溝通。

第五，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面對的自然環(huán)境和市場變動雙重風險。農(nóng)業(yè)的風險往往是比較大的。所以需要不同機構的合作，建立風險的分散和化解機制。協(xié)作和配套的機制應該也是更加復雜的。

中國缺乏具有征信和自我約束功能的農(nóng)村合作體系

第二點，對于中國來說，目前缺少征信和自我約束功能的農(nóng)村合作體系。中國人均的每個農(nóng)村勞動力的人均土地是兩畝左右，日本合中國的畝是21畝，是中國經(jīng)營規(guī)模的十倍。美國一個農(nóng)村可以經(jīng)營1.5萬畝的土地。

在日本，無論是田間作業(yè)還是農(nóng)產(chǎn)品的加工銷售都有各種各樣的合作性的組織在在介入這樣的生產(chǎn)活動中。日本有一個統(tǒng)計，超過一半以上的農(nóng)民是通過各種生產(chǎn)合作組織來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的。在日本除了一些松散的農(nóng)民自己的組織以外，日本還有政府支持的、政府出面設立的層層的農(nóng)協(xié)機構。農(nóng)有魚協(xié)、還有森林協(xié)會，有幾大類的產(chǎn)業(yè)都有自己的協(xié)會。到2009年4月份日本有一個統(tǒng)計數(shù)據(jù)，共有740個農(nóng)村，1088個魚協(xié)，還有將近700個森林協(xié)會。這是一個成體系的組織，從基層的農(nóng)民協(xié)會，一直到各個府縣的農(nóng)協(xié)組織，再到中央的層面，每一層都有幫助農(nóng)民生產(chǎn)和經(jīng)營的合作性的組織。他有農(nóng)協(xié)的全國中央會，還有農(nóng)協(xié)的全國供銷社，每個部門都有不同的職能和分工。還有農(nóng)民中央金庫，農(nóng)協(xié)的共技協(xié)會，還有農(nóng)民福利協(xié)會，分別負責農(nóng)民的金融合作、人身保險和家庭財產(chǎn)活動，還有農(nóng)民的醫(yī)療。他是從上到下全方位覆蓋的合作性組織。再回到他的合作金融，我發(fā)現(xiàn)日本的合作金融一個突出的特點就是，他不是一個獨立的系統(tǒng)。他不是一個完全獨立的合作金融系統(tǒng)，而是一個作為整個農(nóng)協(xié)體系中的一個部分而存在。臺灣也是這樣，臺灣學的是日本，我們?nèi)ツ暌踩ヅ_灣考察過，發(fā)現(xiàn)臺灣整個農(nóng)村的合作性的組織體系也是非常健全的。

這里面日本農(nóng)村的合作金融有三個層次，一個是市政的農(nóng)協(xié)。再一個是督道府縣的農(nóng)村金融合作形式。這里面是農(nóng)民入股參加農(nóng)協(xié)，基層農(nóng)協(xié)在參加督道府縣一層的農(nóng)協(xié)，他將部分的存款上存到督道府縣，督道府縣的農(nóng)村金融服務機構是一種地區(qū)性的農(nóng)村金融服務體系，他的上面是農(nóng)民中央金庫，下面是基層農(nóng)協(xié)，督導府縣這一層起的是承上啟下的作用。這種模式把整個的農(nóng)村的合作性的資金的體現(xiàn)有一個非常有效的運轉。

右邊這個圖是一個簡圖，這個圖真正畫起來很復雜，為了簡單起見，我給大家把不同的從會員、農(nóng)民到督道府縣，每個層次的農(nóng)協(xié)和農(nóng)村金融合作機構的架構做了一個描述。從這里可以看到，基本上從農(nóng)民到市政村到督道府縣再到中央，都有一層一層合作性的機構。這個合作性的機構為農(nóng)民提供全方位的金融服務。

這種農(nóng)村的互助組織的作用是很大的，農(nóng)村的互助組織可以在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)產(chǎn)生保障作用，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險。整體的農(nóng)業(yè)風險降低，商業(yè)信用的風險一定會降低。美國的農(nóng)民很富裕，美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率很高，他的生產(chǎn)效率如果從每個人單個勞動力的能夠種植的土地來說，應該是中國的一萬倍左右。在這種效率很高的情況下，對于商業(yè)結構風險很小。因此美國大部分農(nóng)民的農(nóng)場主的信貸是通過商業(yè)機構來實現(xiàn)的。這個全覆蓋的農(nóng)村互助組織的作用一方面是降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險。另一方面是降低了借款人的道德風險。因為大家都是知根知底的，你不還款鄰居就會用不一樣的眼光看待你。其他的事情就不好辦了。他可以為農(nóng)民提供長期低息的貸款，在日本、臺灣都是這樣的。合作組織為農(nóng)民提供的利率是很低的。不像我們現(xiàn)在我們的金融機構為了覆蓋風險，通常是在兩到四倍區(qū)間的利率。我們農(nóng)民的貸款利率是很高的。這一點隨著國外互助組織的發(fā)展可以降低農(nóng)民的借貸成本。

右邊這個圖是日本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織的情況。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)里面，他的合作組織有八千多個。62.4個農(nóng)民參加合作組織的比例。在農(nóng)業(yè)機械方面，大概有一萬多個合作組織，有80%的農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)部的合作。通過這個組織來實現(xiàn)自己田間管理和收割的作業(yè)，田地整理是63.1%，其他機械化操作44%。綜合來看，超過50%以上的農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動都是通過合作組織來實現(xiàn)的。

農(nóng)村信用社已成為商業(yè)銀行 內(nèi)部治理不達標

中國現(xiàn)在的情況是怎么樣的呢？現(xiàn)在有一個統(tǒng)計，最近這些年各種類型的經(jīng)濟合作組織的數(shù)量不斷出現(xiàn)?，F(xiàn)在已經(jīng)有三千多萬戶農(nóng)民加入了15萬個合作組織，這是媒體上08年的數(shù)字，我不知道準確不準確。從現(xiàn)有的互助組織的情況來看，一個是數(shù)量偏少。按照日本的農(nóng)業(yè)人口的比例，中國至少應該有80萬個。從我們到農(nóng)村實際調查的情況，自己一手的感覺，合作組織的數(shù)量還是不夠。還有，這個體系不成熟，基本上都是分散的，沒有一種從上到下的組織體系。這里面有很多的原因，可能還有一些其他方面的因素。這是一種客觀現(xiàn)實。第三，在觀念和實踐中存在一些問題，現(xiàn)在一講到農(nóng)村的合作金融體系，往往有一種傾向就認為我們不需要再建更多的農(nóng)村合作體系，因為我們有大量的農(nóng)村信用社，農(nóng)村信用社已經(jīng)在群眾的各個省市、各個縣、甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有點，但是農(nóng)村信用社是不是能夠成為真正合作的金融組織呢？這要打一個問號。我認為農(nóng)村信用社現(xiàn)在已經(jīng)成為商業(yè)銀行。盡管政府和監(jiān)管部門為了推進農(nóng)信社的改制，給農(nóng)信社給出一些優(yōu)惠政策、傾斜政策，但是他仍然自我認為還是一個商業(yè)性的銀行。農(nóng)信社內(nèi)部治理還沒有達到一個很理想的程度?，F(xiàn)在省聯(lián)社的機制還是有欠缺。我在地方上也接觸過一些省聯(lián)社的組織，他們對現(xiàn)有的體制感到非常困惑，明顯低效率，但是怎么改革大家方向是不明確的。

新型農(nóng)村金融機構數(shù)量不夠 資金匱乏風險較大

還有一個問題是新型的農(nóng)村金融機構是不是能夠成為農(nóng)村金融的主要渠道。這也需要打一個問號，對于新型農(nóng)村金融機構來說，有幾個問題，第一，數(shù)量比較少，銀監(jiān)會有一個規(guī)劃，在去年到明年三年間要在全國設立1200到1300家的新型農(nóng)村金融機構，貸款公司一百家，互助社一百多家。這個數(shù)量和龐大的中國農(nóng)村至少還有六七億農(nóng)民，這樣龐大的農(nóng)民，這個機構的數(shù)量是不夠的。

新型農(nóng)村金融機構也面臨很大的風險，資金相對匱乏，管理人員相對層次不高。這些都是現(xiàn)實的問題。我們現(xiàn)在成立的新興農(nóng)村銀行業(yè)務也是比較落后的，他要做一些銀行最普遍的業(yè)務，結算、支付、網(wǎng)商銀行等等都還是很困難的。另外，監(jiān)管的難度也是比較大。為什么監(jiān)管部門有意識的控制新興金融機構的發(fā)展速度。其中一個比較大的原因是監(jiān)管的力度比較大。

第四，在政策協(xié)調方面存在不足之處?，F(xiàn)在財政的支農(nóng)政策有很多，中央財政還在不斷的加大支農(nóng)的分量。今年的糧食直補又增加了，但是支農(nóng)政策在農(nóng)村金融機構的發(fā)展問題上，在監(jiān)管問題上協(xié)調性還是不夠的。舉一個最簡單的例子，現(xiàn)在農(nóng)民直補是中央政府規(guī)定絕對不能動的。因為直補一定要一分錢不少的到農(nóng)民手上。這一點很正確。我在做農(nóng)村保險課題的時候發(fā)現(xiàn)，基層的農(nóng)民、基層的保險公司、基層政府都有強烈的呼吁，這種直補可不可以在一定程度上作為農(nóng)民投保的保費。還有一個問題，直補配套的問題，他是補貼到持有農(nóng)田經(jīng)營權的農(nóng)民手上。但是現(xiàn)在很多農(nóng)田都被轉包出去了。上還有一些特種農(nóng)業(yè)，果蔬其他的50%都是外地人來種的。包括政策性農(nóng)業(yè)保險的補貼應該是對生產(chǎn)者補貼。不應該是對持有經(jīng)營承包權的人補貼?，F(xiàn)在這一點政策也還是比較疏忽，不夠協(xié)調，而且不夠精準。

政府給予農(nóng)村信用機構的補貼擔保力度不夠大

對在農(nóng)村從事信貸金融機構的補貼、擔保方面的力度還不是很大?，F(xiàn)有的政策性銀行、合作金融、商業(yè)金融和保險公司基本上處于一種相對分割的狀態(tài)，大家各干各的，沒有形成有機的整體，沒有形成金融體系內(nèi)部的互相協(xié)調的機制。下一步是關于農(nóng)村金融市場的發(fā)展思路。這完全是我們個人的想法，也不是國家發(fā)展中心形成一個一致的意見，我們也沒有和人民銀行、銀監(jiān)會的同志再就這個方面進行溝通?？偟膩碚f，我們的觀點就是需要政府各個部門以建設一個多層次、多種類相互協(xié)調配合的農(nóng)村金融服務體系為目標，進一步加強各項政策。這是未來農(nóng)村金融市場應該朝著這個思路去做。這里面有幾點：

第一，政府的支持。農(nóng)村金融發(fā)展還是離不開政府的支持。政府支持最大的作用是降低不確定性。通過社會保障、通過農(nóng)業(yè)基礎設施的建設，可以使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險降低，至少是得到分散。政府的介入可以減少農(nóng)村信息的不確定性。對于政府來說，我搞不清楚幾億農(nóng)民，我不知道哪一個誠信度很高，這個是保風險。如果在政府的介入下建立三農(nóng)的布局和處理系統(tǒng)，可以減少信息不對稱性。農(nóng)業(yè)保險在推行中發(fā)現(xiàn)很大的一個問題就是基礎數(shù)據(jù)缺乏。他們說根本搞不清楚哪一塊地是農(nóng)民的承包地。一米寬的地是張三的，隔壁是李四的，張三投保了，李四沒有投保，一個自然災害來了以后，是一大片。他可以出現(xiàn)很多騙保的實例。對抵押物缺乏的問題，比如說減少土地扭轉限制，也可以解決這個問題。在政府的支持下可以有效的降低金融機構的經(jīng)營風險。我們也可以看到在日本、美國、臺灣，由于政府很大程度上降低了金融機構的風險，商業(yè)性的機構和政策性機構可以用很低的利率為農(nóng)民提供信貸。這個事情現(xiàn)在做得還不到位。從國際經(jīng)驗來看，即便美國日本這樣的發(fā)達國家，他的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平很高了，但是農(nóng)業(yè)的缺陷還不能完全規(guī)避，需要政府對農(nóng)業(yè)給予保證。日本的政策性機構對農(nóng)業(yè)的貸款種類有二十多種，期限可以長達20年，利率就是1%多一點。這種情況是政府應該有所作為。美國的情況也是這樣。

第二，應該建立起多方協(xié)調、激勵和約束機制健全的監(jiān)管體制。對發(fā)展農(nóng)村來說，一定要強化地方政府的監(jiān)管職責。現(xiàn)在各個地方也不一樣，我到有的地方的金融班學生就跟我說，我們這個城市小的公司有幾百家，金融辦沒有這個能力，一共才幾十號人，而且都不是專業(yè)的。怎么來監(jiān)管？所以現(xiàn)在有一個很好的動向，地方正在開始履行自己的職責，我們發(fā)現(xiàn)有一些地方開始建立規(guī)章制度，小額貸款公司的試點暫行管理辦法。需要建立地方性的規(guī)章來規(guī)范政府和金融機構的行為。還有就是要明確監(jiān)管職責分工。省市金融辦的監(jiān)管能力還需要進一步提高。

中央的監(jiān)管部門來說有責任出臺一些農(nóng)村金融的指導細則幫助地方政府。中央的監(jiān)管部門如果能給地方政府出臺一套的業(yè)務準則的話，可以有效的幫助地方政府進行監(jiān)管。

第三，需要進一步完善支持農(nóng)村金融發(fā)展的政策，包括小額貸款公司要提供一些政策支持。要鼓勵銀行業(yè)的金融機構，讓農(nóng)村的金融機構，其他的制度和其他的程序，對銀行金融機構的行為要進行監(jiān)管。還可以考慮建立小額信貸基金?？梢怨膭畈煌愋偷慕鹑跈C構之間增加往來、增加合作，他是可以借助于金融機構現(xiàn)有的比較成熟的金融機構的風險管理系統(tǒng)來管理農(nóng)村的金融風險。這一定是有一些相互借鑒作用的。還有，可以參照美國的經(jīng)驗對一些大銀行和大的控股公司從法律上要求提供一定比例的農(nóng)村金融服務。

第四，進一步完善壟斷金融服務體系?，F(xiàn)在有更多的觀點認為特別像農(nóng)村這樣的政策性金融的業(yè)務可以讓商業(yè)性金融機構來做，政府通過買服務就可以實現(xiàn)了。要鼓勵真正的合作金融發(fā)展，借助市場形成的專業(yè)合作組織，允許其建立互助性合作的金融機構，實現(xiàn)資金的相互融通。有一些省聯(lián)社是不是可以轉變成為服務類型的行業(yè)協(xié)會。我看來很多省聯(lián)社正在逐步的把自己的業(yè)務做實，這個方向值得討論、值得進一步的研究。在提升監(jiān)管能力的前提下我覺得還是應該積極發(fā)展商業(yè)性的金融機構。放松農(nóng)村金融市場的準入門檻。我在做農(nóng)業(yè)保險課題的時候發(fā)現(xiàn)，有的地方開始試點把保險和農(nóng)業(yè)信貸捆綁起來，保險提供風險保障，由銀行來提供資金，這樣的話，既保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險問題，又解決了他的資金問題。在他試點的一些地方和城市，保險和銀行捆綁，最后保費和利率水平是降低的，農(nóng)民是非常歡迎的。但是銀行不太愿意干，銀行不太愿意和保險合作的機制，銀行不愿意承擔風險。既然和保險捆綁起來，沒有道理讓保險公司承擔百分之百的信貸風險。商業(yè)銀行在做業(yè)務經(jīng)營，本來就應該承擔風險。這個情況和商業(yè)銀行和城市的擔保公司的關系是一樣的。在強勢的商業(yè)銀行面前，很多擔保公司往往不得不承擔百分之百的風險。這個問題也是比較大的。

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