5月10日，一份署名“國土部上海調研組”的調研報告出現在國土部官方網站上。

這份公開的報告中提出，上海和很多大城市一樣，存在產業(yè)用地緊張問題，供地政策調整經濟結構的作用沒有充分發(fā)揮。建議探索工業(yè)用地到期退出機制，推行租賃制度來促進產業(yè)結構升級。

目前，工業(yè)用地使用年限是50年，而大部分產業(yè)生命周期都短于50年。但是，由于利益機制的存在，企業(yè)在產業(yè)生命周期結束后不愿退出土地，影響了土地節(jié)約集約利用和產業(yè)更新換代。對所有城市來說，這也是造成產業(yè)用地緊張的原因之一。

中國投資學會副會長劉慧勇表示，節(jié)能減排和促進產業(yè)結構升級是當前國務院和各地政府最急迫的任務，這份調研報告提出了從土地政策促進產業(yè)結構調整的新思維。

產業(yè)升級遭遇用地難題

上述調查報告中稱，上海2010年經濟發(fā)展將面臨外需不振可能持續(xù)較長時間的問題。同時，某些結構性問題更加突出，高新技術產業(yè)化短期內難見成效，資源環(huán)境的承載力接近極限。

“許多中小企業(yè)的生命周期也都很短，但是土地資源很值錢，這個問題確實存在也很普遍。”劉慧勇告訴記者。

5月4日，國務院下發(fā)《關于進一步加大工作力度確保實現“十一五”節(jié)能減排目標的通知》，要求各省級政府抓緊制定本地區(qū)今年淘汰落后產能任務，將任務分解到市、縣和有關企業(yè)，確保落后產能在今年三季度前全部關停。

在這樣的大背景下，產業(yè)用地周期與土地出讓年期不對應，土地收回難度大成為部分大城市在產業(yè)調整時面臨的共同障礙。

“過去高能耗、高污染的企業(yè)占用了大片土地，現在國家整體建設用地緊張，節(jié)能環(huán)保效應明顯的企業(yè)確實面臨沒有建設土地的問題。”大岳咨詢公司總監(jiān)李偉如是說。

而僅靠盤活存量土地難以適應“調結構”的要求。因為盤活存量土地情況復雜、周期長、成本高，用地單位更傾向于使用新增建設用地。

不過，讓上海感到為難的是，工業(yè)用地招拍掛政策與產業(yè)扶持的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略存在矛盾。一些開發(fā)區(qū)認為，招拍掛出讓價高者得，且出讓程序復雜、周期長，加上獲取土地的不確定性，導致一些重大產業(yè)項目放棄進駐上海，加大了戰(zhàn)略新興產業(yè)項目落地難度。

建議土地出讓年期差別對待

在國土部的上述調研報告中，針對土地利用和管理中的難題，調研組提出了若干項政策建議，其中第一條便是通過精細化管理，提升土地政策在產業(yè)結構調整中的作用，體現其對經濟轉型的基礎支撐。

調研報告提出的具體建議是，鼓勵招標出讓，確保項目符合園區(qū)產業(yè)導向；推行租賃制度，從法律層面明確租賃權的物權化，明確租金確定方式和續(xù)期方式，打開產業(yè)更新換代的枷鎖。

同時，調研報告提出，建立評估機制，對產業(yè)生命周期、投入產出效益等進行評估，根據評估結果，采用彈性年期；建立退出機制，在出讓合同或租賃合同中增加限制性條款，明確規(guī)定企業(yè)生命周期結束后，由政府或開發(fā)區(qū)按照一定價格回購。

制定產業(yè)目錄并定期更新，對“兩高一資”等企業(yè)，征收高比例的土地使用稅，倒逼落后產能的淘汰。

調研報告建議，允許高科技產業(yè)用地協議出讓，嚴把協議出讓土地程序，由省（市、自治區(qū)）人民政府細化協議出讓的產業(yè)用地范圍。

此外，還要建立嚴格的批后監(jiān)管機制，協議出讓后的土地轉變用途或主體的，一律收回。建議在上海市開展國家戰(zhàn)略性產業(yè)項目協議出讓試點，支持高科技產業(yè)的發(fā)展。

李偉認為，上述若干項建議歸納起來，就是實行土地出讓年期差別對待和擴大協議劃撥用地范圍。

“工業(yè)用地實行年租制比較好，彈性年期的說法不徹底。”李偉表示，“有的企業(yè)也可以說通過技術創(chuàng)新，實現產業(yè)升級，直到符合獲得最高土地出讓年期的標準?！?/p>

針對把工業(yè)用地納入協議劃撥用地范圍這項建議，李偉表示贊同。“要求工業(yè)地產也進行招拍掛，實際上是誤區(qū)?！崩顐ケ硎?，地方政府為了招商引資，零地價出讓工業(yè)用地的情況層出不窮。